在行政法上，行政复议、行政诉讼，行政赔偿，统称为行政行为的三大救济途径，对于监督行政机关依法行政和维护当事人自身合法权益发挥着重要作用。作为行政律师，每天要面对大量的行政事务咨询，如何从当事人所提供的海量信息中提取关键信息，如何在有限时间内让当事人感受到你的水平和能力，如何助力实质性化解行政争议……这些问题都是在新时代下摆在我们律师面前急需解决的重大课题。笔者结合多年行政执业经验，从行政复议角度切入，以行政相对人为视角，手把手教你如何提出行政复议申请。

一、申请行政复议须知的五个基本问题

 目前，行政复议领域的法律依据是《行政复议法》，该法于2017年9月1日以主席令第76号形式发布、自2018年1月1日起施行。法规层面是2007年5月29日以国务院令第499号形式发布、自2007年8月1日施行的《行政复议法实施条例》。其他地方性法规、国务院部门规章及地方政府规章层面就比较多了。但基本都是围绕前述复议法和复议法实施条例的核心条文展开补充规定的。从大的方面来讲，归纳起来，主要是以下五大问题。

01 能否提：受案范围

 通常情况下，相对人来咨询律师，都是在行政机关已经作出了一个行政行为，当事人对这个行为不服，认为行政机关作出的该行政行为侵犯了其自身的合法权益，想要通过法律途径进行维权。所以，作为律师，首先需要关注的就是这个行为能不能提起行政复议，也就是我们通常所说的行政复议的受案范围问题。这是个非常复杂的问题，但又是提起复议的先决条件。

 从正面来说，《行政复议法》第六条对于行政复议的受案范围作了“十”加“一”的列举式规定。前面十类主要是对行政处罚、行政强制措施、行政许可等决定不服的、对自然资源的所有权或使用权决定不服的、对侵犯合法的经营自主权不服的、对变更或者废止农业承包合同不服的、对颁发证照、审批登记等事项不服的、对未履行法定职责及未及时给予行政给付不服的，可以提起行政复议，还有第十一项是其他的兜底条款。

 从反面来说，《行政复议法》第八条规定了两种不得提起行政复议的情形，包括对行政处分或人事处理决定不服的，和对民事纠纷作出的调解或其他处理不服的，不能提起行政复议。

 同时，从实务层面来说，还需要注意两个问题，那就是行政机关层级监督和信访答复的行政复议问题。行政机关层级监督行为属于上级行政机关对下级机关行政行为是否合法的审查行为，该行为对申请人的权利义务不直接产生影响，因此不属于复议范围。信访答复也不属于行政复议范围，因为信访制度与行政司法制度属于两套并行的相互独立的制度体系，对信访答复不服，根据《信访条例》（国务院令第431号）（自2005年5月1日起施行）第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。第三十五条规定，如果对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。《浙江省信访条例》第二十四条沿用了此规定。所以对于信访答复已经有相应的救济途径，不再纳入行政复议范围。但这里需要尤其注意的一点是，有些事项虽然标题写的“信访答复”或以信访答复形式作出，但实际内容是对要求履行法定职责的回复，这种情况下，按照复议法第六条的规定，对其行为不服，就可以提起复议。

 另外，需要正确处理复议与规定附带性审查问题。根据《行政复议法》第七条的规定，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对行政行为所依据的规定的审查申请。这些规定包括国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，乡镇人民政府的规定，不包括国务院部委规章和地方政府规章。根据该法第二十六条，复议机关在收到该审查申请后，如果有权处理，应当在三十日内依法处理；如果无权处理的，应当在七天内转送有权机关处理，有权机关应在60日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。可见，复议提起的同时可以一并对行为所做出的的规定提出审查申请。

 此外，还需要正确处理复议与赔偿请求的问题。根据《行政复议法》第二十九条奥规定，申请人在申请复议时可以一并提出行政赔偿请求，复议机关对符合规定的应当给予赔偿，在决定撤销、变更具体行政行为或确认具体行政行为违法时，应当同时决定给予赔偿。可见，复议提出的同时可以一并提出行政赔偿请求。

02 何时提：申请时间

 行政复议的提出是有严格时间限制的。根据《行政复议法》第九条的规定，公民法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。同时，《行政复议法实施条例》第十五条对申请期限的起算日期进一步作出详细规定。（一）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；（二）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；（三）载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；（五）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。该条例第十六条对履行法定职责类的行政复议申请期限作了相关规定，有履行期限的按照履行期限届满之日计算，没有履行期限的，自行政机关收到申请满60日计算，紧急情况下的履行法定职责不受前款限制。从以上规定可以看出，相关行政法律文书的送达，行政机关具有举证责任证明行政相对人知道该具体行政行为。

 在实务中，这里需要注意两个问题：第一，在行政机关未向申请人告知复议权利、复议机关和复议期限的，复议申请期限即将延长。具体可以参考行政诉讼法司法解释第六十四条的规定，将未告知诉权的起诉期限最长不超过一年。目前行政机关未告知行政复议权利的情况下，当事人申请行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为之日起最长不得超过一年。第二，目前发生疫情，很多行政机关都发生通知，明确行政复议申请人因受疫情影响啊耽误法定申请期限的，申请期限自影响消除之日起继续计算。

03 谁来提：提出主体

 根据《行政复议法》第十条的规定，申请行政复议的公民、法人或其他组织是申请人。同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民法人或其他组织，可以作为第三人参加行政复议。《行政复议法实施条例》第二十八条规定，受理行政复议的条件之一就是申请人需要与具体行政行为具有利害关系。那么什么叫具有利害关系？如何判断？普遍来说，行政行为对行政相对人的权利义务直接产生影响，相对人与行政行为当然具有利害关系。具体可以参考《行政诉讼法司法解释》第十二条有关利害关系人的理解。

 在实务中，需要重点把握有关“利害关系人”的理解。这里突出指的是“直接的利害关系”，如果是间接影响，则不算做具有行政法上的利害关系人。例如，固定资产投资的立项批复行为，是行政机关对投资项目的审批和核准，不直接涉及项目征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容，当事人以项目建设影响其土地或房屋权益为由对项目立项行为提起行政复议，则不具有利害关系。

 同时，还有一类常见的行政复议纠纷，是工伤认定方面。对于认定工伤决定书不服，因为一旦认定工伤，劳动者所在单位的权利义务势必会受到影响，所以，受伤者所在的单位是可以作为利害关系人来作为提出行政复议申请的。

04 对谁提：被申请人

 根据《行政复议法》第十一、十二、十三条规定，谁作出具体行政行为，谁就是被申请人。如果是行政机关和授权组织以共同名义作出的行为，那两者就是共同被申请人。如果行政机关和其他组织以共同名义作出行为，那行政机关就是被申请人。如果是下级机关经上级批准作出的行为，那批准机关是被申请人。该法第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。在实务中，确定被申请人主要是看相关法律文书上的红色印章，红章上面是谁，这个行政机关就是被申请人。

05 向谁提：复议机关

 根据《行政复议法》第十二、十三、十四、十五条规定，如果被提起行政复议的行为是政府工作部门作出的，通常情况复议机关是本级人民政府或上级主管部门，如果是政府作出的，那就是向上一级人民政府申请复议。派出机构作出的行政行为，如果不服，需要区分不同情况对待。

 2017年6月27日浙江省政府印发《关于深化行政复议体制改革的意见》，明确对以市、县（市、区）政府工作部门及其依法设立的派出机构等为被申请人的，原则上由该部门的本级政府统一受理行政复议申请。在市、县（市、区）政府法制办公室或者政府办公室增挂政府行政复议局牌子，2017年12月13日，台州市行政复议局挂牌成立，成为我省首家挂牌运行的设区市行政复议局。2018年3月13日提请十三届全国人大一次会议审议的《国务院机构改革方案》明确：将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门。不再保留国务院法制办公室。在机构职能改革后，各级政府的行政复议局归入司法局下面。2019年6月，浙江省以设立“行政复议局”为抓手，在全国率先实现省市县三级行政复议局全覆盖并挂牌运行。我们上城区行政复议局在庆春东路1号，杭州市行政复议局在市民中心，浙江省行政复议局在杭州市宝石一路3号的五号楼4层。

 当然，复议机关最终作出的行政复议决定书，是以本级政府名义作出，加盖政府印章的。

二、提起行政复议的六点注意事项

 与常见的民商事纠纷不同，行政复议具有较大的特殊性，也是行政管理体系下特有的内部监督机制。

1、复议期间不停止对行政行为的执行，但复议期间罚款不加处罚款

 行政行为本身就是基于行政管理需要而作出，一经作出，即具有公定力、确定力和拘束力，非经法定程序不得撤销。法律赋予行政相对人救济的权利，但救济期间，原行政行为继续得以执行。根据《行政复议法》第二十一条规定，除非存在下列四种情况，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。

同时，根据《行政处罚法》第六十七、七十二条规定，当事人自收到行政处罚决定书之日起十五日内，需要到指定银行或通过电子支付系统缴纳罚款，逾期未缴，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款数额不得超出罚款的数额。

 此外，提起行政复议期间，加处罚款不予计算。根据《行政处罚法》第七十三条第三款规定，当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。也就是说，如果当事人在收到行政处罚决定书之日起的十五日内提起行政复议，可以暂时不缴纳罚款，也不需要计算加处罚款。

2、复议申请可以撤回，撤回后复议程序终止且不可逆

 根据《行政复议法》第四十二条规定，行政复议期间，申请人要求撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的，行政复议终止。根据《行政复议法实施条例》第三十八条，申请人在行政复议决定作出前自愿撤回行政复议申请的，经行政复议机构同意，可以撤回。申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的除外。可见，通常情况下，如果行政机关作出的行政行为确实存在硬伤，那么行政机关会本着解决问题的目的，要求你撤回复议申请，在此种情况下，申请人必须明确撤回复议申请的法律后果，那就是复议申请撤回，复议机关准许，复议程序终止，且不可以再次以该事实与理由再次提起复议。

3、复议期间可以和解

 复议期间，申请人与被申请人可以就行政机关行使自由裁量权作出的行政行为进行和解。根据《行政复议法》第四十条规定，申请人对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解。如果是和解结案的，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。可见，复议机关在复议过程中，也是可以对申请人和被申请人进行居中调解的。

 据了解，浙江省在行政复议办案中创新行政复议调解方式方法，积极探索便民利民措施，借助行政争议调解中心开展复议调解工作。2020年，浙江省收到行政复议申请12338件，82％的案件在行政复议程序中“案结事了”，其中通过调解自愿撤回申请的占案件总数的40.7％。开辟复议全新格局。据浙江省统计，2020年全省行政复议案件审结率达97.6％，82％的行政复议案件在办结后未再起诉，诉至法院的复议决定被确认合法有效的达96.5％，近60％的市县实现复议后“零败诉”。浙江省行政复议局发挥特有的“行政复议局+行政复议咨询委员会”办案模式，把非诉讼纠纷解决机制摆在前面，从成立全国首家行政争议调解中心，到省、市、县三级行政争议调解中心全覆盖。共同助力法治浙江、平安浙江建设。

4、复议中的时间规定

 行政复议中有部分重要时间节点需要清楚把握。第一，提起申请的时间，是六十日，如前所述，法条依据是行政复议法第九条；第二，审查受理时间，是五日，法条依据是复议法第十七条；第三，补正材料时间，是五日，法条依据是复议法实施条例第二十九条；第四，转办时间，是七日，法条依据是复议法第十八条；第五，协商承办，是十日，法条依据是复议法实施条例第三十条；第六，送达副本时间，是七日，法条依据是复议法第二十三条，第七，被申请人答辩期，是十日，法条依据是复议法第二十三条；第八，复议后起诉时间，是十五日，法条依据是复议法第十九条。第九，复议审理期限，为六十日，法条依据是复议法第三十一条；第十，纠正上报时间，是六十日，法条依据是复议法第57条。

 此外，根据《行政复议法》第四十条规定，本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。其他的时间都是按照自然日来进行计算的。一旦错过时间，那基本上都是不可逆转的。

5、复议申请的形式要求

 对行政相对人而言，如果认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，可以提出行政复议，复议申请可以书面形式向复议机关提出，也可以口头形式提出。如果是书面提出的，根据行政复议法第十九条规定，需要在行政复议申请书中载明下列事项：（一）申请人的基本情况，包括：公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码；法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（二）被申请人的名称；（三）行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由；（四）申请人的签名或者盖章；（五）申请行政复议的日期。

 对行政复议机关而言，对其接收到的行政复议申请予以受理需要满足以下条件。根据《行政复议法》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。

 律师，作为具有专业知识和实务经验的群体，需要具体指导当事人填写行政复议申请书或接受其委托，代理行政复议阶段的事务处理。同时，需要告知当事人一般情况下，行政复议原则上进行的是书面审理，但是律师有一个优势就是可以在被申请人提交答辩状和证据之后进行查阅，再根据该部分内容可以提交复议阶段的补充代理法律意见书。所以，如果律师可以提前到行政复议阶段就介入相关纠纷的处理，通常有助于实质性化解行政争议。

6、复议申请的证据材料

 申请人提起行政复议，通常情况下，只需要能说明是对哪个行政机关作出的具体行政行为不服而提出的复议申请就可以了，不需要提供过多的证据。行政机关在收到复议申请书副本后，会将作出相关具体行政行为的证据及依据提交复议机关审查。但有三种情况下，需要申请人提供证明材料，根据《行政复议法》第二十一条规定，这三种情况包括：（一）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；（二）申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料；（三）法律、法规规定需要申请人提供证据材料的其他情形。

三、结     语

 总而言之，如果行政相对人来进行复议事务的相关咨询，作为律师，接待当事人，通常需要做到“一看二问三告知”。一看，是指，看文书，看时间，具体来判断能不能提起行政复议，以及提起行政复议有没有超过法定时间；二问，是指，问身份，问材料。具体来判断提起复议的主体资格是否适格，以及询问是否有复议申请的书面材料，如果有可能，再问下是否愿意接受行政调解；三告知，是指，告知复议不停止执行，告知复议原则上书面审理，告知提起复议相关要求。当然，如果复议阶段委托律师来介入处理纠纷，那么，通常情况下，法律方面的专业问题律师会为委托人进行评判把握。