2021年7月2日，国务院总理李克强签署第743号国务院令，公布新修订的《土地管理法实施条例》，自2021年9月1日起施行。这是《土地管理法实施条例》自1998年全面修订后的第二次全面修订，是保证2019年新修正的《土地管理法》顺利实施的重要法律武器。

 新的《土地管理法实施条例》在《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市规定的基础上，进一步明确入市交易规则，要求国土空间规划要合理安排集体经营性建设用地布局和用途，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。

 本文将通过问答的形式，分析集体经营性建设用地入市的核心问题。

一、中央对集体经营性建设用地入市有过哪些制度设计？

 集体经营性建设用地入市具有长期的政策和实践基础。2008年十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确“建立农村集体经营性建设用地入市制度”，“赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能”。2015年2月，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等全国33个试点县市调整实施有关法律开展包括集体经营性建设用地入市在内的农村土地制度改革三项试点。经过四年的试点探索，直至2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《土地管理法》修正案，正式将集体经营性建设用地入市写入法律，并于2020年1月1日起实施。此次新《土地管理法实施条例》，对集体经营性建设用地入市交易的条件和程序进行了细化规定。

二、什么是集体经营性建设用地？

 要弄清楚集体经营性建设用地的概念，需要层层递进，集体土地—>集体建设用地—>集体经营性建设用地。

（一）集体土地

 《土地管理法》第9条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。

 《民法典》第二百四十九条规定，“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有”；第二百五十条规定，“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外”。

 根据上述规定，集体土地就是农村和城市郊区中除了国有土地以外的土地。

（二）集体建设用地

 《土地管理法》第四条规定，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”。

 根据上述规定，集体建设用地指土地利用总体规划中确定为建设用地的集体土地。

（三）集体经营性建设用地

 新《土地管理法实施条例》第三十八条规定，“国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用”。

 《民法典》第三百四十七条第二款规定，“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。

 根据上述规定，集体经营性建设用地是集体所有的按照国土空间规划属于工业、商业、娱乐和商品住宅等可以用于经营性目的的集体建设用地。

三、新《土地管理法》前集体经营性建设用地使用的障碍？

 原《土地管理法（2004年修订）》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。

 根据上述规定，集体建设用地仅能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅以及乡（镇）村公共设施和公益事业建设；集体经济组织成员、乡镇企业以外的单位、个人想要使用某块农村集体建设用地必须以该土地被征收为国有建设用地后为前提。否则，擅自使用农村集体建设用地，将会以“非法转让土地”为由被处以行政处罚，甚至被追究刑事责任。

四、集体经营性建设用地的入市条件？

 新《土地管理法实施条例》第三十九条规定，“土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，市、县人民政府自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等。市、县人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求”。

 同时，结合第三十八条的规定，笔者认为，集体经营性建设用地的入市条件为：

1．土地用途：工业、商业等经营性用途。

2．土地产权：已经办理土地所有权登记的集体建设土地。

3．土地规划：依据国土空间规划制定的土地界址、面积、用途和开发建设强度等，符合产业准入和生态环境保护要求。

五、集体经营性建设用地的入市流程

 根据《土地管理法》第六十三条、新《土地管理法实施条例》第三十九至四十三条之规定，集体经营性建设用地的入市需要经历如下流程：

1．集体多数决原则：本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

2．编制方案：土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，由本集体经济组织形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。

3．确定土地使用者：以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者。

4．签订合同：双方应当签订书面合同，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等。

5．付款纳税办证：集体经营性建设用地使用者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费，依法申请办理不动产登记。

六、集体经营性建设用地的使用期限

 新《土地管理法实施条例》第四十三条第二款规定，“集体建设用地使用权的出让及其最高年限，参照同类用途的国有建设用地执行，法律、行政法规另有规定的除外”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：……（二）工业用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年”。

 根据上述规定，工业性质的集体经营性建设用地最长可出让50年，商业性质的集体经营性建设用地最长可出让40年。

 土地制度是国家的基础性经济、政治、社会制度，事关经济社会发展、改革、稳定大局，新《土地管理法》破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，有利于推动城市资源向农村流入，推动城乡一体发展，让广大农村和农民享受改革的红利，实现共同富裕。此次新《土地管理法实施条例》的施行，标志着集体土地入市工作将正式全面铺开。