编者按  

第九届杭州律师论坛农业农村分论坛优秀奖

摘要：农村集体经济组织是中国特色社会主义公有制经济组织。农村拥有丰富的土地、耕田、山林等资源，以农村集体经济组织形式对农村的资源开发利用，对于壮大农村集体经济、实现村民共同富裕有重要意义。农村集体经济组织作为特殊的法人，其在经营过程中，也常与村民因成员资格认定问题、决策程序问题、分配方案问题等原因出现量纠纷，同时因封建、落后思想在对集体经济权益分配的过程中常有减损、排除妇女及其子女等人权益的情况发生，但因涉农村集体经济组织及权益分配的相关法律法规的配备并不完善，即便有司法介入也难以真正化解纠纷。本文就笔者在实务中遇到的侵害农村集体经济组织成员权益纠纷案为例，就目前农村集体经济权益分配的法律问题作出分析，求寻找出健全农村集体经济权益分配的“破局”之道。

关键词：农村集体经济组织、收益分配、侵害集体经济组织成员权益纠纷

一、案情介绍

 陈某（男）与姜某（女）于1993年成婚，分别于1995年、1997年生育两子陈某1与陈某2，陈某、陈某1、陈某2于2001年将户口迁入女方所在的村集体，2003年该村集体成立股份经济合作社并制定、实施某经济合作社章程，章程中将该合作社的集体财产折股量化到人，符合股东资格的成员均可享受量化股份，确认股权全额享受对象为：1、该基准日在册的本村社员；......7、与本村社员办理结婚证书落户的社员及其子女；故笔者认为依据该章程规定，陈某、陈某1、陈某2均为该合作社股权全额享受对象，即均为该集体经济组织的成员。

 2015年至2021年期间，该村集体土地多次被征收，除经济补偿外，同时提供被征地农民基本生活保证名额（被征地农民基本生活保障系为被征地农民缴纳基本生活保障费，在农民达到一定年龄后按月领取保障金）作为征收补偿；

 2021年，该村集体出台村规民约，就集体土地被征收而取得的被征地农民基本生活保障名额作出分配，在第三十七条约定：已外嫁妇女的子女落户在该村的不予参保，并以此为由将陈某1、陈某2排除在外不予参保。陈某1、陈某2不服，遂成诉。

 该案的案情并不复杂，但对于纠纷如何解决却在法律上存在难度。笔者认为，该集体经济组织通过村规民约以及实际行动的方式将陈某1、陈某2排除在集体组织之外，明确否定两人的成员资格，但根据我国现有的法律、法规之规定以及现有的判例，该村规民约明显损害妇女的合法权益，可以通过诉讼的途径确认该村规民约的规定违反法律法规的规定，并通过诉讼确定两人的集体经济组织成员身份。但对于被征地农民基本生活保障的参保问题，根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的规定，具体参保人员由村民代表大会或村集体经济组织成员会议讨论，由乡镇人民政府核准后决定，人民法院是否可以判决集体经济组织为组织成员就农民基本生活保障进行参保存在争议。

二、案例检索

 在中国裁判文书网通过“侵害集体经济组织成员权益纠纷”、“农民基本生活保障”为关键词进行搜索，针对集体经济组织以外嫁女为由排除其成员资格及收益分配资格、集体经济组织决议排除部分成员收益分配资格相关案例进行查阅，发现在诸多案例中，请求确认其集体经济组织成员、请求分配收益部分的诉讼请求在符合法律规定的情况下通常可以得到支持，但就要求集体经济组织为其就被征地农民基本生活保障进行参保的诉讼请求，人民法院以《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》规定为由认为被征地农民基本生活保障参保名额系集体组织自治的范畴，驳回原告的诉讼请求。也有案例认为农民基本生活保障参保名额需要人民政府进行监督保障，在申请人民政府介入无果后提起政府不履行法定义务的行政诉讼，但人民法院同样以集体经济组织自治范畴为由，认为人民政府并没有法定义务就被征地农民基本生活保障名额的具体确定进行统筹，驳回了原告的诉讼请求。通过案例查询发现，本案无论是通过人民政府的行政手段还是通过司法途径进行救济，都难以取得较好的结果。笔者就通过对该案的分析，衍生出对我国目前农村集体经济组织权益分配的法律问题的思考与分析。

三、农村集体经济组织权益分配的法律问题

（一）农村集体经济组织资产所有权主体虚位问题

 农村集体经济组织是法定的集体资产管理权主体，然而在实践中，因农村集体经济组织通常是以村为单位，集体经济组织的实际控制人通常与村委会的人员竞合，因此集体经济组织的资产管理职能长期由村民委员会代为行使，形成了村民委员会掌握着集体资产的管理处置权的现状。譬如村民委员会或者村民代表会议通过讨论决定集体事务，直接对集体资产进行处分或对收益分配问题作出决议，导致农村集体经济组织无法承担起管理集体资产的职能。事实上，农村集体经济组织与村民委员会两者属于不同的组织，前者是特殊的经济组织，后者属于基层政治组织，二者本应各司其职、各就其位，但在实践中却因分工不明、人员配置竞合等问题出现职能权限重叠问题，导致村委会的权力过大，集体经济组织的权能被架空，造成集体资产管理的权责不明，甚至还可能造成集体资产流失、村委会腐败问题。

（二）农村集体经济组织成员资格认定问题

 成员资格是农民参与农村集体经济组织活动的基础，农民与农村集体组织可能产生的利益纠纷如土地承包经营、集体资产量化、收益分配等矛盾，都需要在确认其为集体成员身份基础上进行。就笔者以查询到的案例情况来看，绝大部分与集体经济组织成员权益分配相关的纠纷都要在确认成员资格的前提下进行审理。但我国尚缺少现行有效的上位法就确认集体经济组织成员的资格做出明确的规定。农村集体经济组织成员资格认定缺乏统一标准，外在突出表现为妇女土地权益保护问题不公[1]，对“外嫁女”取得土地征收补偿分配的权益缺乏认同，对“空挂户”及土地承包经营权取得处置边界不清，妇女土地权益纠纷难以得到妥善解决[2]。目前在实践中主要的成员资格认定方式主要有：（1）以地方性法规或地方政府规章作为认定依据，如《浙江省村经济合作社组织条例》规定以“户籍+与本合作社社员存在特殊关系”作为认定本村经济合作社社员标准；（2）以最高人民法院或本省高院的指导性案例所判决的方向为认定依据；（3）以集体经济组织章程、村规民约或者村民大会的决定为认定依据；实务中，最终成员资格的确认大都是以集体经济组织内部章程或者以村规民约的方式予以确认。

 此外，在农民与集体经济组织产生纠纷的情况下，纠纷的解决也缺乏上位法的规定。在农民与集体经济组织产生纠纷、冲突的情况下，农民往往只能通过寻求政府部门介入或通过司法机关确认其成员资格的方式进行救济，政府部门往往只能起到协调的作用，其不存在执法权，无法通过行政手段直接确认农民的成员资格，且在没有上位法对地方政府赋予处理相关纠纷的义务的情况下，地方政府往往也不愿介入过深，建议农民通过司法途径解决纠纷。而因集体成员资格的认定方面缺乏明确法律依据，而农民与集体经济组织的财产利益纠纷大多要回归到当事人是否具有成员资格这个问题上，这就使得法官在裁判时难以找到裁判依据，通常以不能对村规民约进行司法审查、案件内容属于村民自治事务为由而拒绝裁断；此外，农民通常为经济收入较低的群体，通过司法救济往往成本高昂，且涉及集体经济组织的纠纷常出现一次诉讼难以解决问题的情况，可能要先确认成员资格之诉，再进行后续维权的诉讼，甚至需要通过行政诉讼的途径进行救济，如此诉累及高额的诉讼成本让许多农民都望而却步。此外，各个地区法院之间没有统一的裁断标准，对同样的案件存在不同的判决结果，不同的裁判尺度也让农民的维权之路困难重重。

 以笔者在上文提到的案例为例，该集体经济组织以已外嫁妇女的子女不享受福利为由排除了陈某1、陈某2与其他集体经济组织成员享受同等福利待遇的权利，笔者在对该案做案例查询，发现集体经济组织在对外嫁女的成员资格及享受收益分配作出限制时，人民法院通常以《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条之规定判决相关的规定无效，并确认相关人员的成员资格及享受相应的收益；对于土地征收的收益分配，通常以《土地承包经营法》为依据作出判决。可见，人民法院在处理农民与集体经济组织之间的纠纷时，通常并无直接可以据以作出判决的法律规定，只能通过援引其他相关法律的有关联的条文作出判决。

（三）农村集体经济组织资产收益分配问题

 笔者通过以“侵害集体经济组织成员权益纠纷”、“收益分配”为关键词在中国裁判文书网进行检索，就查询到的设计集体经济组织资产分配产生的纠纷进行分析，总结出农村集体经济组织资产的收益分配问题主要涉及到分配程序不民主、资产收益分配规则不科学两个方面的问题。在分配程序方面，根据《村民委员会组织法》第二十四条第二款规定，从村集体经济所得收益应经村民会议讨论决定。该条款主要规定是在程序上明确了农村集体资产收益的使用与分配等方案应当通过召开内部会议的方式由集体成员一起参与讨论并最终做出决定，且收益使用或分配的方案内容应当由集体成员讨论后共同决定，而非由少数人直接决定。然而在实践中，常有村委会成员、村干部等在村集体内地位较高的或者话语权较重的成员直接决定或通过少数人会议的方式决定集体资产分配方案，程序上严重违背了法律规定。而农民普遍缺乏参与民主决策的法治意识，往往意识不到自己的权利收到侵害，也很少主动提出参与到分配方案的讨论，导致无法有效行使个人对于集体收益分配参与权，因此导致法律对于集体经济组织收益使用分配的程序性的规定失去了意义。程序不正当必然导致结果不正当，未能通过法定程序最终出台的收益分配方案也通常出现不科学、不规范、不全面等问题，不仅侵害到成员的合法权益，严重的还会造成集体经济组织的财产流失等问题。而如上文所提及的，农民普遍缺乏民主法治意识，因此即便在意识到了自身的收益分配权益受到了侵害的情况下，也常常因自身能力的限制和司法救济上的困难使得其难以得到有效的司法救济。

四、司法救济的建议

（一）完善关于成员资格认定及认定流程的立法安排

 从立法论而言，应及时总结村民自治实践经验，继续推进政经分离，尽快出台和完善农民集体决议行为或农村集体经济组织相关法律规范配置。[3]农村集体经济组织成员资格是农民参加集体经济组织活动的基础权利，对于成员资格的认定标准应当由法律作出统一规定，而不应当以地方性法规、最高院出台的规范性文件或者以村规民约作为认定依据。鉴于《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》的出台，尽快完善、出台《中华人民共和国农村集体经济组织法》，以法律的形式明确如何界定集体组织成员、登记等程序性事项进行规范，以此来化解在实践过程中因操作程序不规范而导致损害农民合法利益问题。此外，集体所有权系物权中的自物权，属于所有权的一种类型，也可在物权编中通过司法解释的方式在集体所有权分编中对农村集体经济组织成员资格认定标准作出规定，并对界定集体合格成员、登记等程序性事项进行规范。最后，在明确界定集体成员资格标准之时，应注意贯彻公平、公正的观念，不仅应当统筹考虑户籍、生产生活等现实因素，同时还需要特别注重切实保障农村弱势群体，如外嫁女、入赘婿、外出务工回乡者等成员的权益。短期而言，可以通过以最高院、省高院发布指导性案例、典型案例等方式，统一裁判尺度，明确裁判的方向，为化解各类矛盾纠纷提供指导性的方向。

（二）落实农村集体经济组织资产收益分配民主程序

 要保障农村集体经济组织成员的权益，首要的是落实集体资产收益分配的决议程序民主，程序正当是决议出台的前提。首先，农村集体经济组织的收益使用或分配方案等应当由农村集体经济组织成员大会集体讨论决定，未设立农村集体经济组织的，由村民委员会讨论后决定。《村民委员会组织法》第二十四条和第二十六条等条款规定了村民会议可讨论决定集体收益的使用事项并对召开村民会议的参会人数与表决通过人数作出了规定。其次，对于决议的内容上的要求也要符合法律法规之规定，不能以人数多的方式侵害少数人的合法权益，必须做到公平公正。此外，推动集体资产收益分配公开公示制度也可以保证集体经济组织的收益公平公正的得到分配。构建集体资产收益分配公开公示制度，可以有效的保障集体成员的对于集体财产的知情权与监督权，通过民主监督的方式可以保证集体财产分配的公平性，提前预防贪污、腐败等事件的发生。只有构建好内部组织架构，确定好合理的集体收益分配、使用制度，才能确保集体成员在规则之下充分的行使民主决策、民主管理和民主监督的权利。

（三）强化基层治理职能，多元化化解纠纷

 村级管理组织和基层人民政府治理职能的缺失是造成集体经济组织与成员之间纠纷的重要原因之一。为化解纠纷，强化基层治理职能，可以鼓励地方积极开展改革工作，以维护好农民权益、构建公平的集体收益分配制度等作为开展改革工作的目标，减少损害农民合法利益情形的出现。其次，还需要加强村委会与农村集体经济组织的自我治理工作，明确村委会与集体经济组织各自的主体与工作内容，做好农村集体产权制度改革的执行者，认真执行人民政府安排各项工作安排，同时，落实内部的民主管理制度，做好民主决策工作，对于设计农民利益的集体事务要通过民主决策的程序，征求民意。通过完善基层民主，加强村务、集体事务的公开，畅通农民表达诉求的渠道，做好纠纷的调解工作。最后，可以将自治、法治、德治融入农村集体经济组织纠纷的预防与化解体系中，自治、法治、德治“三治融合”是浙江特色的基层社会治理经验,代表了新时代基层社会治理创新的发展方向[5]。以自治消弭纠纷，促进纠纷自主化解，以法治疏导纠纷，促进纠纷依法化解，以德治浸润人心，推动纠纷无形化解。

五、对于案例的思考

 笔者在接触到上文提到的案例并做了相关的案例检索后，深感被集体经济组织侵害权益后的维权不易，无论是想通过行政力量介入的方式，还是通过司法途径解决都是困难重重。首先是寻求行政力量介入十分困难，就被征地农民基本生活保障一事来说，根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的规定，所涉及的统筹的部门有省国土资源、人力资源和社会保障、财政、农业等部门等多个部门，而究竟哪个部门是真正的责任主体不明，对于政策的落实也存在不到位的地方，农民在遇到纠纷时难以找到最终的责任主体，其诉求也难以得到处理。此外，即便通过司法途径来维护自身的权益，有时也难以取得理想的效果，就本案查询的相关案例来看，人民法院的主流裁判观点是认为确定被征地农民基本生活保障参保名额系村民自治的范畴，司法不能通过判决的方式介入，因此驳回相关的诉讼请求。

 但事实上，集体经济组织存在程序不正当、决议不公平的情况，也确实侵害了集体经济组织成员的合法权益，在权利明确受到侵害的情况下，却出现了无处维权的尴尬局面。笔者最终以集体经济组织侵权为由提起诉讼，诉讼请求并未要求集体经济组织将当事人就被征地农民基本生活保障进行参保，而是要求集体经济组织赔偿因其恶意不给当事人参保而造成当事人的实际经济损失，损失数额参保支出的金额一致。但目前案件仍在调解中，尚未有结果。

参考文献

[1] 李慧英.外嫁女与农村集体经济组织成员资格的认定[J].山东女子学院学报,2022

[2] 马维东.农村集体经济组织成员资格立法之探索—以“邢台模式”为例[J]. 中华女子学院学报, 2022

[3]  参见吴飞飞 ：《决议行为归属与团体法“私法评价体系”建构研究》，载《政治与法律》2022年第６期

[4] 见李三辉：《“三治融合”与乡村振兴治理体系构建》，《广西社会科学》，2020 年第 7 期