——基于杭州市A区四个街道办的实践探讨

摘要  

 随着《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5号）和新《中华人民共和国行政处罚法》的相继实施，我国各地的乡镇人民政府、街道办事处积极推进“大综合一体化”综合行政执法改革。本文以杭州市A区四个街道办的实践为基础，深入分析了律师在协助乡镇（街道）进行行政处罚案件法制审核中的重要性及工作关键。实证研究显示，律师的参与不仅确保了执法权下放后镇街案件的质量，还提升了执法的规范性，为改革的顺利推进提供了坚实保障。

关键词：“大综合一体化”综合行政执法改革、律师、行政处罚、法制审核  

一、引言

 自2019年以来，中共中央办公厅、国务院办公厅提出了推进基层整合审批服务执法力量的实施意见，旨在整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，逐步实现基层一支队伍管执法。2021年7月15日，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》正式实施，进一步肯定了基层综合行政执法改革的成效。在此背景下，全国各地纷纷开展基层综合行政执法改革，其中浙江省杭州市A区便是改革的先行者之一。

 本文将以杭州市A区四个街道办近三年的行政处罚案件审核工作为实践基础和数据来源，深入分析律师协助乡镇（街道）做好行政处罚案件法制审核的必要性和工作要点，以期为其他地区提供参考和借鉴。

二、律师参与镇街行政处罚案件法制审核的必要性

（一）行政处罚法的要求及合法性审查全覆盖的要求，导致所有普通程序的行政处罚案件均需要法制审核

 《行政处罚法》第五十八条第一款规定，“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核……：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。”该条的规定，在很大程度上限缩了原《行政处罚法》所规定的法制审核范围——所有普通程序行政处罚案件均需要法制审核。

 然而，基于长期以来的法制审核惯性，上到镇街上层领导，下到普通执法队员，都希望所有的普通程序行政处罚案件都予以法制审核，这样才能更有效地避免未来出现行政争议。而且，镇街综合行政执法的指导单位“综合行政执法指导办公室”亦是延续了原有的工作惯例，要求将法制审核的范围继续拓展到所有的普通程序行政处罚案件。有鉴于此，《中共浙江省委全面依法治省委员会关于推进乡镇（街道）合法性审查全覆盖工作的通知》（浙委法发〔2020〕7号）虽然规定了仅有重大行政处罚决定必须纳入法制审核外，但也鼓励将涉法事项全部纳入合法性审查范围——鼓励性地拓展行政处罚案件审核范围。

 因此，已经开展“大综合一体化”综合行政执法改革的镇街，其作出的普通程序行政处罚案件均需要法制审核。

（二）镇街存在缺乏法制机构和法制审核人员，导致无人承接的问题

 法制审核需要配备法制机构和法制人员。在镇街层面上，杭委法办〔2020〕18号《中共杭州市委全面依法治市委员会办公室关于加强乡镇（街道）法治建设的实施意见》规定，“到2021年年底全面建立以司法所为主负责的乡镇（街道）合法性审查工作格局，实现法治工作力量在乡镇一级的统筹和整合。”分析该文件，使司法所成为合法性审查部门的原因，基本上是因为2018年《杭州市机构改革方案》将市司法局（负责司法行政）、市政府法制办公室（负责政府法制）的职责进行整合，重新组建新的市司法局。因此，由司法所承担镇街法制机构职责，负责镇街的合法性审查和日常法律事务工作，正是新组建的司法局的政府法制职责在乡镇一级的延伸，体现了“一竿子捅到底”的机构配置理念。

 然而，尽管司法所被赋予了合法性审查的职责，但由于其历史职责主要集中在人民调解、普法宣传、社区矫正等司法行政事务上，缺乏法制审核经验。同时，具备法律职业资格的人员在县（区、市）法制办并入司法局后本就稀少，能够分配到基层司法所的人员更是凤毛麟角。因此，在改革初期，司法所承接法制审核工作面临一定的挑战。同时，自2017年以来，《行政处罚法》即要求，“行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”。而在笔者所服务的杭州市A区四个街道办中，司法所内均没有符合条件者。笔者接触了其他几个镇街的司法所所长，不少都在努力考证之中；且在谈及未来是否能够参与审核行政处罚案件时，则均表达了因之前从未接触此项业务，难以胜任的困难。

（三）行政处罚案件的法制审核工作量巨大

 行政处罚案件的法制审核工作，对于镇街是一个极重的工作负担。审核数量，可以用如下公式展示：

 审核数量 = 普通程序行政处罚案件数量 * 审核阶段数量

 1.从普通程序行政处罚案件数量上看，目前镇街每月的普通程序行政处罚案件数量约为25件上下，年均约为300件上下。

2.从审核阶段数量上看，在案件审核过程中，以下环节需要进行法制审核：

【立案审批】《行政处罚法》第五十四条 符合立案标准的，行政机关应当及时立案。

【先行登记保存审批】《行政处罚法》第五十六条 行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准……。

【法制审核】《行政处罚法》第五十八条 有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核……。

【处罚决定审批】《行政处罚法》第五十七条   调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……

【行政强制措施审批】《行政强制法》第十八条　行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准……。

【行政强制执行审批】《行政强制法》第五十五条　强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。

 根据行政处罚程序，可以将前述法制审核流程形成下图：

由上图可知，单个普通程序行政处罚案件，需要法制审核的数量如下：

（1）普通案件：4次；

（2）有先行登记保存的案件：增加1次；

（3）有行政强制措施的案件：增加1次；

（4）需要申请行政强制执行的案件：增加1次。

 因此，单个案件需要至少4次法制审核，一个街道（假设案件数为300件）全年至少需要1200次法制审核，平均每个工作日需要处理4.8次——不得不说，这是一项艰巨的任务。

 综合以上因素，在镇街层面，由于缺乏专门的法制机构和法制审核人员，导致无人承接法制审核工作的问题突出。而律师作为专业的法律人士，具有丰富的法律知识和实践经验，能够有效地承担起这一任务。他们可以从程序、证据、法律适用等方面严格审核把关，确保行政处罚案件的合法性和规范性。

三、律师审核行政处罚案件的工作要点

 律师在审核行政处罚案件的标准，主要依据《浙江省行政合法性审查工作规定》第十五条关于重大行政执法决定合法性审查的要求，并参照部分国家部委（主要是住房和城乡建设部、自然资源部、市场监管总局）的行政处罚程序规定的要求，重点审核执法行为是否符合法定执法权限，执法对象是否适格，事实是否清楚，证据是否合法、充分，程序是否合法，裁量基准运用是否适当。具体如下：

（一）审核执法行为是否符合法定执法权限

 符合法定执法权限，是指根据《行政处罚法》第四条的规定，行政机关应当依据法律、法规、规章的规定，在法定的职权范围内实施行政处罚，不得超越权限。对于镇街而言，其所行使的行政处罚权并非直接来源于法律、法规、规章的直接规定，而是根据法定程序依法承接而得，属于间接授权。故针对该特点，律师在审核其执法行为是否符合法定执法权限时，重点应放在“是否确实属于赋权事项”。具体如下：

1．审核与区级部门的行政处罚权边界，避免逾越本事项边界

 以杭州市A区某街道办理的沈某占用消防通道一案为例，A区的《赋权街道综合行政执法事项目录》中“对埋压、圈占、遮挡城市道路上的消火栓的行政处罚”事项，镇街与消防大队的分工如下：

 从上表可见，镇街所承接的是“城市道路上”埋压、圈占、遮挡城市道路上的消火栓的行政处罚权；并不包含“小区内”埋压、圈占、遮挡消火栓的行政处罚权。而在杭州市A区某街道办办理的一起沈某占用消防通道一案中，当事人沈某所占用的是其所在小区的消防通道，故本案的执法已经逾越了本事项的边界，该街道构成了越权执法。因此，在审核时要重点关注与区级部门的行政处罚权边界，避免行政处罚逾越本事项边界。

2.审核是否履行近似的执法事项，避免越权行使其他部门行政处罚权

 以杭州市A区某街道办理的某美容医院有限公司未履行生活垃圾分类投放管理责任一案为例，该街道执法人员在检查某美容医院有限公司是否履行生活垃圾分类投放管理责任时，除了检查发现其未妥善管理瓜皮、包装盒等生活垃圾外，还检查了其未分类处理医疗废物（医疗小药瓶）。

 根据《医疗废物管理条例》第二条第一款的规定，医疗卫生机构在医疗、预防、保健以及其他相关活动中产生的具有直接或者间接感染性、毒性以及其他危害性的废物属于医疗废物。因此，案涉医疗小药瓶应当属于医疗废物，并非生活垃圾。某美容医院有限公司未分类处理该医疗废物的行为，应当由卫生部门予以处罚，而不能由该街道进行处罚。

（二）审核执法对象是否适格

 所谓执法对象是否适格，是指被行政处罚的对象，应当是《行政处罚法》第四条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为”的当事人。在镇街执法实践中，部分案件会出现当事人错误、遗漏的问题。故律师在审核执法对象是否适格时，应当予以重点关注。具体如下：

1.审核当事人是否错误的问题

 以杭州市A区某街道办理的汪某占用擅自占用城市道路设施一案为例，汪某系某餐饮店员工，其根据单位指派，占用餐饮店门前的城市道路设施——搭设钢架——对店铺门头进行装修；该街道遂以汪某为当事人拟对其行政处罚。然而，王某的行为系执行其工作职务，其行为效果或利益归属于单位，故应以该餐饮店为本案的适格当事人。

2.审核当事人是否遗漏的问题

 以杭州市A区某街道办理的施某未申报登记进行住宅室内装饰装修活动一案为例，本案中该街道以施某为当事人，但根据案涉不动产权证书，房屋的所有权人为施某、朱某。因此，装修应当是两人的共同意志、共同行为。而该案中，该街道仅以施某为当事人，显然构成了遗漏当事人地问题。

（三）审核案件事实是否清楚，证据是否合法、充分

 所谓案件事实是否清楚，证据是否合法、充分，是指案件的调查取证应当符合《行政处罚法》第五十四条“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”的规定，在查明事实、证据收集上要符合“全面、客观、公正”的要求。在镇街执法实践中，审核发现部分案件存在事实不清、证据不足的问题。具体如下：

1.审核案件事实是否清楚

 以杭州市A区某街道办理的于某室外公共场所无照经营一案为例，本案中，该街道认定当事人没有违法所得，故不需要根据《无证无照经营查处办法》第十三条“从事无照经营的……责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款”的规定，没收其违法所得。然而，根据本案的现场照片，于某无照经营的摊点前有多名消费者，明显已经存在违法所得；故应当对其“是否产生违法所得”、“产生多少违法所得”的事实，进行重新调查。

2.审核案件证据是否合法、充分

 以杭州市A区某街道办理的某建筑公司在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业一案为例，本案中，该街道执法人员收集了一份证人证言证据，但并没有同步收集该证人的身份证明、联系地址等信息；与《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条“当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；（三）注明出具日期；（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件”的要求，不相符合。故一旦当事人提出行政复议、行政诉讼，则该份证据即存在瑕疵。

（四）审核执法程序是否合法

 所谓案件执法程序是否合法，是指执法机关对行政处罚案件的立案核查、调查取证、处罚前告知、举行听证、作出决定、送达等行为，都必须符合《行政处罚法》及相关行政处罚程序规定。在镇街执法实践中，审核发现部分案件存在程序违法的问题。具体如下：

1.审核先行登记保存程序是否合法

 以杭州市A区某街道办理的朱某无准运证运输工程渣土一案中，该街道执法人员于2023年5月6日对朱某的驾驶证进行证据先行登记保存，但直到2023年5月25日才提交法制审核，且未及时解除先行登记保存、归还驾驶证，故该执法程序违反了《行政处罚法》第五十六条规定，“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定……”的规定。在审核发现该问题后，律师当即建议执法人员立刻解除先行登记保存、归还驾驶证，并加快办案进度，同时向当事人朱某做好解释工作。

2.审核案件办理期限是否超期

 对于镇街而言，其所行使的行政处罚权来源于市场监管、住房和城乡建设、自然资源、消防救援等部门；因此，镇街在执法办案中，除了要遵循《行政处罚法》规定的九十日的办案期限，也要遵循各部委办局关于行政处罚的部门规章，避免办案期限超期。律师在审核案件办理期限是否超期时，主要依据如下法律规范：

（1）《行政处罚法》：90日+另有规定的除外。

（2）《住房和城乡建设行政处罚程序规定》：90日+30日+60日。

（3）《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》：90日+ 30日+案情特别复杂的除外。

（4）《市场监督管理行政处罚程序规定》：90日+30日+合理期限。

3.审核是否存在单人执法的问题

《行政处罚法》第四十二条规定，“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”因此，行政处罚行为，原则上均应当由两名以上执法人员实施。在镇街执法实践中，审核发现部分案件存在现场照片中仅有一名执法人员的问题，无法证明执法活动满足最低人数要求。在审核发现该问题后，律师当即建议替换为有两名执法人员的现场照片。

（五）审核裁量基准运用是否适当

 所谓裁量基准运用是否适当，是指行政处罚决定的内容必须符合《行政处罚法》第五条第二款“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”所规定的过罚相当原则，而行政处罚决定所引用的自由裁量基准必须符合法律规定的要求。在镇街执法实践中，审核发现部分案件存在遗漏行政处罚自由裁量因素，或者将无关因素作为裁量因素的问题。具体如下：

1.审核是否遗漏裁量因素

 以杭州市A区某街道办理的尚某室外公共场所无照经营一案为例，本案中尚某于案发时未满十八周岁，但该街道却未对其进行从轻或减轻处罚。这明显遗漏了《行政处罚法》第十八条“已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚”所规定的从轻、减轻因素。在收到律师反馈的问题后，该街道立刻调整、减轻了罚款幅度。

2.审核是否将无关因素作为裁量因素

 以杭州市A区某街道办理的邵某毁损燃气设施一案为例，该案中执法人员以“当事人从轻处罚意愿强烈”为由，建议从轻处罚。然而这并不是任何法律规范所规定的从轻处罚因素，依法不一定对其从轻处罚。在收到律师反馈的问题后，该街道立刻对处罚数额进行了调整。

 当然，行政处罚的法制审核内容不仅限于以上内容，还有审核违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关，执法文书是否规范等等，但在实务中，以上的审核要点基本可以涵盖九成以上的常见案件问题。

 此外，律师在参与法制审核的过程中，还向执法人员普及法律知识、讲解执法技巧、分析典型案例等。通过这些培训和指导，可以提高执法人员的法律素养和执法能力，减少执法过程中的错误和不当行为。同时，律师也与综合行政执法指导办公室、综合行政执法局等相关部门建立有效的沟通机制，及时了解和掌握执法动态和政策变化，以确保法制审核工作的准确性和及时性。

四、结论与展望

 本文通过对杭州市A区四个街道办实践的研究发现，律师参与镇街行政处罚案件法制审核具有必要性和可行性。他们通过提供专业的法律服务和支持，有效地保证了执法权下放后镇街的案件质量，提升了执法规范化水平，为改革的顺利进行提供了有力保障。未来随着“大综合一体化”综合行政执法改革的深入推进和法制审核工作的不断完善，律师在这一领域的作用将更加凸显和重要。因此，我们应该进一步加强对律师参与法制审核工作的研究和实践探索，为推动基层综合行政执法改革提供有力支撑和保障。

参考文献

[1]《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修订）第三十八条第三款   在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。

[2]《杭州市城市管理委员会重大行政执法法律审核规定》第四条 适用一般程序实施行政处罚、行政强制的，均应在作出决定前经本机关法制机构审核，并在内部办案文书中签注审核意见。各区城管局（城管执法局）应独立开展行政处罚、行政强制法制审核工作。

[3]《中共浙江省委全面依法治省委员会关于推进乡镇（街道）合法性审查全覆盖工作的通知》（浙委法发〔2020〕7号）  基础较好或者有条件的乡镇(街道)可探索将涉法事项全部纳入合法性审查范围。

[4]《浙江省行政合法性审查工作规定》第十五条　重大行政执法决定合法性审查主要包括下列内容：（一）行政执法主体是否合法；（二）行政执法人员是否具备执法资格；（三）是否符合法定权限；（四）事实是否清楚，证据是否合法、充分；（五）适用依据是否准确；（六）裁量基准运用是否适当；（七）程序是否合法；（八）法律、法规、规章和国家规定需要审查的其他内容。

[5]《行政处罚法》第六十条  行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

[6]《住房和城乡建设行政处罚程序规定》 第二十九条 执法机关应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本机关负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出行政处罚决定的，应当由本机关负责人集体讨论决定是否再次延期，决定再次延期的，再次延长的期限不得超过六十日。

[7]《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》第8.5条  作出行政处罚决定的期限为立案之日起九十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。

[8]《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条  适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。