一、案情简介；

路桥区共有具备牌证件的人力营运三轮车共733辆（截止2002年度），其中日车为633辆，夜车为100辆。统一由路桥区公安分局非机动车辆管理所进行管理。1997年，路桥交警大队通过路桥拍卖行向社会公开拍卖600辆人力三轮车的营运指标。拍卖车辆按行驶的不同路线分为A、B、C三类，均为日车。2001年12月，100辆夜车通过投标程序投放市场，营运权为一年。路桥公安分局对于夜车的管理采取每年招投标的形式确定营运权。路桥公安局在1998年到2002年对日车管理的真空时期，对夜车却是管理的很“到位”，牌照一年一投，费用一年一交。2002年7月， 台州市公安局出台了《关于加强人力三轮车管理的通告》，通告明确规定“换发牌证的对象为持有公安部门发放的黄包车号牌、行驶证、操作证，经审验来历清楚，手续齐备，今年未经过置换的旧黄包车。”、“符合换发规定的黄包车，于8月10日至10月30日到当地公安交巡警部门指定的地点换发新的牌证并申领骑车人操作证。”夜车车主根据该通告按规定的时间通过联名书面申请的形式到路桥区公安分局提出了换发夜车车辆牌照及置换车辆的申请，路桥区公安局允诺先处理日车后再来处理夜车，允许夜车照常运营。车主丝毫没有怀疑不能换牌。

此后，A、B类日车顺利更换了牌证，C类日车虽然发生了争议，但双方协商地比较顺利。而夜车换发牌证以及车辆置换的事情却仍被路桥区公安局压着不予办理。根据通告换发牌证的时间为8月10日至10月30日。考虑到时间因素，2002年10月和11月，夜车车主联名向有关部门分别两次提交了《游行申请报告》和《2002年路桥人力三轮车（夜牌）关于代表推荐书》，希望通过游行压力来促使路桥区公安局尽快解决夜车牌证问题。为此，2002年12月6日上午，路桥区公安局孙荣华副局长、戴东平中队长、于庆保所长在路桥区公安局召集全体夜车车主开会，就夜车新旧置换及换证问题郑重承诺：等C类日车开始更换时及时通知，保证夜车置换，车辆权利与98年期的相同，但不会高于C类车的标准。有此承诺，夜车车主撤回了《申请游行报告》，等待C类车的处理结果。

2002年12月27日，C类车主与路桥区公安局通过协商达成一致， C类车主向保安服务公司一次性支付3万元租赁费，取得该车辆20年的租赁经营权利。至此，三类日车均换领了新车、牌证，正常上路开始营运，而剩下的一百辆夜车的换领牌证的工作仍未开始。由于此前路桥区公安局在会议上承诺，遵照夜车牌照一年一投，费用一年一交的惯例，但到了2002年底，路桥区公安局并没有组织2003年度的夜车招标程序，再加上日车换发牌证已快结束。夜车觉得牌证问题肯定可以解决，只是时间的问题。同时，路桥区公安局在2003年元旦后也没有按照市局《通告》的要求对所谓的“失效号牌”车辆视为无号牌车辆对待，还是允许其上路营运。有一夜车车主不慎丢失了其车辆号牌，路桥区公安局非机动车辆管理所还为其出具了证明。所以当时夜车车主对换发牌证深信不疑。一些在12月6日会议之后受让的夜车车主也在买进之前向路桥公安分局打听牌照之事，他们是得到满意的答复后才出钱买了夜车的经营权。

但是到了2003年9月中旬，又是路桥区保安服务公司出面，发布了《路桥城区2003年夜间黄包车营运招租公告》，称“根据路桥区政府有关会议精神”，将100辆夜车的租赁经营权进行招标，期限一年，从2003年9月30日到2004年9月29日，标底为5000元，不含各种规费。此举一出，夜车车主被激怒，都认为路桥区公安局出尔反尔，将原本属于夜车车主所有的经营权利一笔抹杀，在不增加夜车总量（100辆）的前提下将车辆经营权转移到了路桥区保安服务公司名下，根本无视已有夜车车主的利益。2003年10月，众多夜车车主一纸行政诉状，将路桥区保安服务公司、路桥区政府、路桥区公安分局告上法院，要求确认路桥区保安公司发布的招租公告违法、无效并予以撤销。但由于路桥区政府、路桥区公安分局明确否认其曾有过对路桥区保安服务公司授权或委托其发布该招租公告的行为，而保安服务公司又是一家具有独立承担法律责任的有限责任公司，法院认为区政府与路桥分局的行政诉讼被告主体资格不适格，与作为原告的夜车之间不具有法律上的利害关系，裁定驳回了夜车车主的起诉。法院实际上并没有对该案进行实质性审理，而只是找了一个程序性问题将案件驳回了。明眼人一看便知道，路桥区保安服务公司的招标行为与路桥区公安分局之间到底存在着什么关系。路桥区保安服务公司作为从事保安服务的营利性企业并不具有政府的行政职权，他又有什么能力可以拿到100辆夜车的经营权利？！何况台州市政府已明确要求限制三轮车的数量，路桥区公安分局口口声声借口这是史书记的要求，他们只是代为受过。

在与保安服务公司进行诉讼的同时，夜车车主又向台州市中级人民法院起诉路桥区公安分局行政不作为。台州市中级人民法院根据重大行政诉讼实行异地交叉的规定，于2003年11月20日，将本案移交玉环县人民法院审判。在法庭上，被告路桥公安分局认为，原告从未向其提出换发非机动车辆牌证的申请，原告向其提出的是要求解决享受和日间黄包车同等租赁待遇。而夜车每年进行招标租赁，明确规定有效期是1年。原告持有的非机动车辆牌证到2003年已经失效，故拒绝履行换发（夜间）非机动车辆牌证的法定职责。

法院对81个原告逐一进行了审查，认为其中51人由于是在2002年12月6日后通过中介取得了夜车的营运权，无证据证明他们在取得营运权之后又向路桥公安分局申请过换发牌证，所以裁定驳回了他们的诉讼请求。其余30名原告系台州市路桥区城区夜间营运人力三轮车车主，车辆牌证齐全。根据台州市公安局《通告》和《浙江省非机动车辆管理办法》的有关规定，原告认为其符合换领非机动车辆新牌证的条件，已向被告提出申请的事实清楚，证据确凿，原告的起诉符合法定条件。

2004年7月，玉环县人民法院行政庭对该案件作出了一审判决。判决认定，被告路桥公安分局系本辖区换发非机动车辆牌证的法定机构，具有换发非机动车辆牌证的法定职责。原告基于《通告》的规定，向被告提出换领新牌证的申请，被告应该根据原告是否符合换领新牌证的条件，依法履行职责，但被告对原告的申请，不作任何答复，其行为显属拒不履行法定职责，故原告要求被告换发非机动车辆牌证法定职责的理由正当，应予以支持。判决被告台州市公安局路桥分局在判决生效之日起一个月内，对原告要求换发非机动车辆牌证的申请事项履行法定职责。

路桥公安分局对玉环法院一审判决结果不服，向台州市中级人民法院提起上诉。其认为，通过中介取得车辆营运权的夜车车主不具备诉讼主体资格。虽然原车主与现在的车主签订了购买黄包车的买卖协议，但未依法办理过户手续，故其不是黄包车的车主。同时夜车每年都进行招标租赁，也明确规定有效期是1年。因此被上诉人不是夜间营运人力三轮车的车主，而且原有牌证的有效期已经届满。故原审认定其系车主，车辆牌证齐全与事实不符。原审判决错误，请求二审法院依法撤销判决。二审法庭中，夜车车主称其黄包车没有及时办理过户手续是事实，根据《浙江省非机动车管理办法》第三十三条第（二）项的规定，也只是处于5元以下的罚款和警告而已。但他们从原车主处购得黄包车，有买卖协议予以证实，这个买卖黄包车的过程也符合路桥区黄包车交易的实际情况。所以，有权根据《通告》的规定申请换发牌证，其与被诉行政行为之间有法律上的利害关系，具有诉讼主体资格。  

2004年8月31日，台州市中级人民法院作出了终审判决。法院认为，某些夜车车主虽然不是申领黄包车非机动车辆牌证的原始车主，且没有补办转户手续，但其通过中介机构向原车主购得该黄包车事实清楚，属于该黄包车的实际使用人，且该车原有的牌证齐全。由于换发牌证事关该车能否继续上路使用的问题，故被上诉人与上诉人换发牌证法定职责之间存在行政法上的利害关系，具有行政原告诉讼主体资格。同时法院认为，是否予以换发牌证，是上诉人履行职权的范围。但上诉人收到申请后不予答复，其行为系不履行法定职责。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。判决驳回上诉，维持原判。

二、51户夜车车主案件被法院驳回起诉的原因

由于该51户夜车车主是以被告台州市公安局路桥分局行政不作为起诉的，而在行政不作为的行政诉讼中，作为行政相对人的原告具有提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料的举证责任。根据上文中提到的情况，2002年12月6日上午，路桥区公安局孙荣华副局长、戴东平中队长、于庆保所长在路桥区公安局召集全体夜车车主开会，当时的全体夜车车主也曾联名向路桥区公安局提出过要求按台州市公安局《通告》换领牌照的申请。因此2002年12月6日的会议可以作为当时夜车车主向路桥区公安局提出换牌申请的事实证据。由于此前路桥区公安局在12月6日的会议上承诺，夜车车主觉得牌证问题肯定可以解决，只是时间的问题。同时，路桥区公安局在2003年元旦后也没有按照市局《通告》的要求对所谓的“失效号牌”车辆视为无号牌车辆对待，还是允许其上路营运。所以当时夜车车主对换发牌证深信不疑。该51户夜车车主就是在12月6日会议之后受让了夜车的经营权，该51户夜车车主在买进之前向路桥公安分局打听牌照之事，他们是得到满意的答复后才出钱买了夜车的经营权。因此该51名夜车车主并不能适用2002年12月6日的会议事实作为其向路桥区公安局提出换牌申请的证据。也就是说，当时该51户车主如果要参与诉讼，必须要在起诉前取得其向路桥区公安局提出换牌申请的证据，或者该51户夜车车主在该次诉讼中不要出面，而是以2002年12月6日当时仍是夜车车主的人出面进行诉讼，这样就可以解决行政不作为案件中原告的举证责任问题。但在该行政不作为的案件中，作为夜车车主的代理人并未考虑到上述问题，既没有诉前补充证据也没有以2002年12月6日当时的夜车车主名义参与诉讼，结果造成该51户夜车车主不具备行政不作为案件中原告的主体资格，并被法院裁定驳回起诉的败诉结局。

三、该51户夜车车主案件被法院驳回起诉后直接导致了其后进行的行政诉讼的败诉结果

该51户夜车车主被法院裁定驳回起诉后，由于他们在通过中介转让获得黄包车之后缺乏申请换牌的事实，他们又一次向路桥公安分局提出书面报告，要求重新申请换牌、过户。2004年8月5日，路桥公安分局针对该次申请作出了《关于不予办理换牌、过户的决定》，称根据台州市公安局《通告》规定车辆号牌已废止，故决定不予办理换牌、过户手续。无奈之下，51户夜车车主于2004年9月向台州市公安局申请行政复议；2004年12月16日，台州市公安局作出了台公复决字（2004）第31号行政复议决定书，作出了维持路桥区公安分局的决定。因此，2004年12月该51名夜车车主针对路桥公安分局的具体行政行为向法院又一次提起了行政诉讼。但由于前面一次诉讼的败诉，导致该51名车主无法提供其在台州市公安局《通告》规定的期限内向路桥区公安局申请换牌的证据，法院最后认为，台州市公安局《通告》规定至2003年元旦，车辆号牌便已经废止，因此该51户夜车车主于2004年向被告申请换牌、过户，被告认为已过有效期，决定不予办理换牌、过户手续并无不当，并据此判决驳回了51户夜车车主的诉讼请求。这里笔者做个假设，如果该51户夜车车主在前一次行政不作为的诉讼中注意到提供在《通告》有效期内向被告路桥区公安局提出换牌申请的证据或以2002年12月6日当时的夜车车主名义诉讼，后一起行政诉讼案件的败诉结果就可以避免。案件虽然是相互独立的，但夜车车主的整个通过诉讼维权的过程缺是紧密联系的，前一个诉讼环节出现问题，必然会影响到后面诉讼的顺利进行。在本案中，由于笔者是在后一起行政诉讼才介入到该案件的，所以无法及时避免前一起行政诉讼所带来的不利影响，而作为前一起行政诉讼的夜车车主代理人由于没有考虑到行政不作为案件中原告的举证责任问题，直接导致前一起行政诉讼被法院驳回起诉，也间接导致了后一起行政诉讼的败诉结果，对于我们律师而言，是一个极为深刻的教训，希望律师同行能引以为戒。

附：

1．原告×××的行政起诉状；

2．童松青、沈宇峰律师代理原告发表的代理词；

3．一审判决书

行政起诉状

原告：×××

被告：台州市公安局路桥分局

住所地：台州市路桥区洋张月河北街

法定代表人：连吉兴，局长

诉讼请求

一、判令撤销被告作出的《关于不予换发牌证的答复》的具体行政行为；

二、诉讼费用由被告承担。

事实与理由

原告系台州市路桥区城区夜间营运人力三轮车车主，牌证齐全。2002年7月，台州市公安局发出《关于加强人力三轮车管理的通告》（以下简称《通告》），该《通告》要求自2002年9月1日起，启用台州市区统一规范的新式黄包车号牌，要求符合换发规定的黄包车于8月10日至10月30日到当地公安机关换发牌证。原告根据该通告，自8月10日起多次前往被申请人处要求予以换发牌证，12月6日，被告召集原告在内的夜车车主开会，其负责人表示保证置换夜车，换发牌证。

但此后，台州城区A、B、C三类日车的牌证早已换发完毕，被告却迟迟不给原告在内的夜车车主换发新牌证，其行为明显属于行政不作为。无奈之下，原告在内的夜车车主只得于2003年10月15日向法院提起行政诉讼，要求被告依法换发牌照。该案件经过玉环县人民法院及台州市中级人民法院两级法院审理，原告胜诉，被告的行为被法院确认为行政不作为，依法应对原告要求换发车辆牌证的申请事项履行法定职责。

2004年10月21日，被告针对原告要求换发牌证的申请出具了路公非机复（2004）第001号《关于不予换发牌证的答复》，认为原告的营运人力三轮车已过有效期，故决定不予办理换发牌证手续。原告对该决定不服，向台州市公安局申请行政复议。2005年3月28日台州市公安局作出了维持被告决定的行政复议决定。

两级公安机关作出不予换发牌证，理由是认为原告的营运人力三轮车已过有效期，故决定不予办理换发牌证手续。原告认为被告的答复并不符合事实情况，也无法律依据，理由如下：

早在2002年8月10日起，原告就多次向被告提出要求换发牌证的申请，两级人民法院的判决书中也认定了该事实，因此原告是在车辆牌照有效期内依法提出的申请，并未超期；原告要求换发车辆牌证的申请提出后，被告作为法定职能部门本应依法予以办理，但却先对原告的申请不做任何答复，采取行政不作为的态度，拒不履行其法定职责，在被法院判决确认其行政不作为后又以原告的营运人力三轮车超过有效期为由拒不换发牌证，明明是被告行政不作为拖延时间造成的后果，却又成为原告不能办理换领牌证的过错。被告的不予换发牌证的具体行政行为与事实不符。

同时根据《通告》规定，“换发牌证对象。须持有公安部门发放的黄包车号牌、行驶证、操作证，经审验来历清楚，手续齐备，今年未经过置换的旧黄包车”由此看来，《通告》只是审查行驶证、操作证，但对营运期限并未限制，也就是说，就算原告持有的是已过营运有效期的人力三轮车向被告申请换领牌证，被告也不能以其营运期限过期为由拒绝换发车辆行驶证及号牌。运输证是否过期应是交通行政管理部门考虑的事情，而并不是被告的管辖范围。被告认定原告车辆过有效期而不予换发牌证的具体行政行为无法律依据。

综上所述，原告认为，被告作出具体行政行为与事实情况不符，其具体行政行为无法律依据，理应予以撤销。故提起诉讼，望贵院依法审理，支持原告合法的诉讼请求，依法撤销被告的违法行政行为，维护原告在内的广大夜车车主的合法权益。

此致

台州市路桥区人民法院          

                                                具状人：王雪琴

                                                2005年4月5日

代理词

尊敬的审判长、审判员：

浙江五联律师事务所受本案×××等30名原告的委托，指派我们作为其与台州市公安局路桥分局行政争议30案的代理人出庭参与诉讼，经过法庭调查和法庭辩论，根据本案事实和相关法律规定，发表如下代理意见，供合议庭参考：

一、被告作出具体行政行为的事实依据不足

被告答辩称原告持有的车辆从权属上分析属于租赁营运关系，且租赁营运权均已过期；虽然被告行政不作为，但在判决生效之日，原告的车辆已过租赁期，即使予以换发，其有效期已过，已没有实际意义；同时原告车辆已过承租期，已无权主张相关权利。

首先，被告称原告对其所持有的车辆仅是一种租赁营运关系，且租赁营运权均已过期。代理人认为原告对其车辆除了拥有租赁营运权利以外，还具有财产所有权利，而原告也正是由于其对该车辆拥有财产所有权才会向被告提出换发牌证的申请。营运权利是一种通过行政许可方式授予给行政相对人的公共权利，而财产权利却是一种公民对于私人物品的私有权利。被告作为行政主管部门管理非机动车辆换发牌照工作，所注意的应该是该车辆的财产所有权是否属于真实的权利人所有，而无需考虑该车辆的营运权的期限问题。本案中明确规定是由交通行政管理部门进行的营运权招标却由公安机关的非机动车辆管理所进行，这本身就无法律依据。早在1998年，台州市路桥区人民政府就作出了路政法（1998）76号《关于撤销路桥区交通秩序整治方案中有关黄包车拍卖主体的决定》，称“由交警等部门承担黄包车拍卖的主体无法律、法规依据，经研究，现决定将上述黄包车拍卖主体予以撤销。”因此被告根本无权对于原告持有的黄包车的营运权予以审查，更谈不上以此为理由而拒绝换发牌证。同时根据《通告》第三条明确规定“换发牌证对象。须持有公安部门发放的黄包车号牌、行驶证、操作证，经审验来历清楚，手续齐备，今年未经过置换的旧黄包车”由此看来，《通告》只是审查行驶证、操作证，但对营运期限并未限制，被告以营运权的理由来作为具体行政行为作出的事实依据不成立。

其次，被告辩称原告的车辆已过租赁期，即使予以换发，其有效期已过，已没有实际意义。代理人认为被告所谓车辆“有效期”是依据非机动车辆管理所进行的招标租赁期限来确定的，但路桥区政府早就发文撤销了公安机关作为黄包车营运权拍卖的主体资格，因此依据由非机动车管理所非法组织的招标租赁行为来判断车辆的有限期并无合法性可言。同时被告所称的“有效期”实际上就是车辆的营运权的有效期，根据相关法律规定，非机动车辆的营运权管理并非属于被告行政管理职权范围，被告以营运权的理由拒不办理换发牌证的法定职责，其行为实质上就是逃避履行行政机关的行政义务；被告称“即使予以换发，已没有实际意义”的说法更是荒谬，按照被告的说法，只要被告觉的没有“实际意义”，便可以违背法律规定，逃避法定职责，拒不履行法定义务。根据原告提交的相关证据来看，被告在对待87辆C类日车与本案夜车的换牌问题上并未一视同仁，两者之间简直是天壤之别。C类日车与本案所涉夜车同为被告所称的“租赁期为一年，且已过有效期”的车辆，C类日车自1998年营运权拍卖后，就一直营运到2002年换领牌证之时，而对于该类与本案夜车有过之而无不及的车辆，被告却完全象换了一副面孔一样，不仅为该类车辆办理换发牌证的手续，还将20年的租赁营运权利以3万元的价格“卖给了该类车主。这里暂且不论被告是否有权处置20年的车辆营运权利，单就其给予C类车辆办理换发牌证的手续来看，其与本案中被告所辩称的“即使予以换发，其有效期已过，已没有实际意义”的说法自相矛盾。C类日车早已超出了被告所谓的“有效期”，按照“即使换发，也没有实际意义”的逻辑，那为何被告还要给其换发牌证呢？难道是C类日车虽然过了有效期，但还有“实际意义”，所以还是要给该类车辆换发牌证。在代理人看来被告作为行政机关在处理两类相同性质的非机动车辆换牌工作时，具有明显偏向性，导致结果不公。事实证明了被告在对待同样“已过有效期”的C类日车时并没有因此而不予办理牌证，可见被告所谓的“即使予以换发，其有效期已过，已没有实际意义”的说法只不过是被告在为其具体行政行为的违法性寻找借口而已。

最后，被告称原告车辆已过承租期，已无权主张相关权利。代理人认为被告再一次混淆了其与交通行政管理部门的行政管理职权范围。原告并未向被告提出有关车辆营运权的权利主张，原告自始至终是根据台州市公安局《通告》关于换发牌证的对象、条件、程序等相关规定的要求向被告申请换领非机动车辆的行驶证及号牌。原告向被告提出换领牌证的权利依据也并不是根据车辆的营运权利，而是根据原告对该车辆所具有的财产所有权。被告三番五次将营运权利与财产权利混淆，并错误地得出营运期已过便无权主张相关权利的结论。代理人认为被告只有在明确其行政管理职权范围后，才能正确地处理好原告提出的要求换发牌证的申请，才不会错误地以营运期作为不予换发牌证的借口。

综上，本案中营运期并不是被告在换发非机动车辆牌证时的合法审查内容，也不属于被告行政管理职权范围，且被告在之前处理的C类日车的换发牌证的工作中也并未涉及到营运权问题，因此代理人认为被告以车辆已过营运期作为其作出具体行政行为的事实依据并不能成立。

二、被告的具体行政行为无法律依据。

被告称其具体行政行为的法律依据是《浙江省非机动车辆管理办法》第三条规定“各市（地）公安部门有权控制辖区内非机动车辆牌证的发放数量”。还有就是1998年被告自己制定发布的《关于城区夜间黄包车牌照发放具体办法》，明确规定夜间黄包车总数量为城区控制在100辆。

代理人认为，《浙江省非机动车辆管理办法》第三条与被告具体行政行为并无联系，被告并不能依据该条规定来作出不予办理换发牌证的具体行政行为。根据《浙江省非机动车辆管理办法》第三条规定，各市（地）公安部门有权控制辖区内非机动车辆牌证的发放数量。因此要适用该条法律规定，必须要符合下列两个条件：1、公安机关的主体是市一级或地一级公安机关；2、控制的方式是体现在非机动车辆的牌证发放数量上。结合本案件，首先被告并不是市（地）一级的公安机关，首先在主体上就不符合适用该规定的条件；其次本案中被告作出的是不予办理换牌的具体行政行为，其方式是体现在对非机动车辆的换发牌证上，与适用该规定的控制方式条件也不符合。牌证发放与牌证换发是两个概念，发放是牌证的原始取得方式，也就是说是公安机关有权对于新发放的非机动车辆的牌证数量予以控制；但换发并不属于牌证的原始取得方式，而是在非机动车辆有效牌证存续的过程中，行政机关出于管理的需要进行的牌证换发行为，因此根据该条规定，公安机关并无权在换发牌证过程中对换发的牌证数量进行控制，除非是有其他法律依据，如该车辆不符合安全行驶条件，无法上路行驶，公安机关可暂不予换发牌证，但是待车辆整改后已符合安全行驶条件时，公安机关仍应为其换发牌证，履行其法定职责。但本案中，被告对原告100辆原有夜车采取不予换发牌证的态度，让已有车辆造成事实上的作废，而又重新发放了100辆夜车给路桥区保安服务公司。既然是控制总量，那就应该在保持现有数量的基础上逐步减少，而并非是将现有车辆作废，再重新发放新车牌证。因此被告的具体行政行为也不符合该条规定的立法目的。因此该条规定与被告作出的具体行政行为并无联系，该条规定也不能作被告具体行政行为的法律依据予以适用。

针对1998年被告自己制定发布的《关于城区夜间黄包车牌照发放具体办法》，明确规定夜间黄包车总数量为城区控制在100辆。首先该规定并不是具体行政行为作出的法律依据，法律依据必须是法律、行政法规、地方性法规，参照政府规章和部门规章，但该规定是被告自己制定的规范性文件，并不是行政法律意义上的具体行政行为的法律依据；其次，该规定只是规定了总数量控制在100辆，在原告申请办理换发牌证时，夜车数量仍是在100辆以内，并未超出。该规定并不能作为被告不予办理换发牌证的法律依据，要适用该法规必须要在夜车数量超过100辆的情况下才能适用。而根据实际情况来看，违反该规定应是被告才对，被告一方面对原告申请行政不作为，一方面又重新发放了100辆夜车并通过保安服务公司进行招标租赁。此时夜间车辆总数已经上升到了200辆，按照该规定，被告应控制后面出现的100辆夜车，而不是本末倒置地去控制原始存在的100辆老夜车；再次，该办法关于由被告作为夜间黄包车的招标租赁主体本身无法律依据，因此该部分的规定无法律效力。所以被告所称的《关于城区夜间黄包车牌照发放具体办法》也不能作为其作出具体行政行为的法律依据。

代理人同时还对台州市公安局发布的《通告》进行了分析。认为该《通告》也不能作为被告作出具体行政行为的合法依据。查看《通告》全文，上面并没有规定对于已过有效期的车辆可作出不予办理换发牌证的决定。《通告》第八条虽然规定“2003年元旦后，原有号牌予以废止。对使用失效号牌的黄包车视为无号牌车辆对待，一律予以没收。”根据该规定，被告认为原告所持有的非机动车辆已属于作废的车辆，应予以没收，所以作出不予换牌的决定。该规定本身也存在一个是否合法问题。查看《办法》全文，该规章并未授权公安机关针对使用失效号牌的非机动车可以按无号牌车辆对待，予以没收。被告的这种做法是在逃避其行政法律义务，依法应认定为无效。因此代理人认为：被告应依法予以办理，作为行政机关并没有权利对未换领牌证的非机动车辆予以没收或按无牌无证车辆处理。换个角度而言，依据该《通告》作出的具体行政行为侵犯了原告作为我国公民的私有财产权利，已经违反了我国宪法关于保护公民私产的规定，属违宪行为。

因此，被告对于原告提出的要求换发牌证的申请，在超过法定期限拒不答复而被法院认定为行政不作为的情况下，作出的不予办理换发牌证的具体行政行为并无明确的法律依据支持，被告提出的法律依据并不适用于本案的具体情况。

综上，代理人认为本案中被告作出的具体行政行为事实依据不足，又无法律依据，因此被告对于原告作出的具体行政行为违法，依法应予以撤销。

上述代理意见恳请合议庭予以采纳。谢谢！

                                         代理人：浙江五联律师事务所

                                                  童松青    律师

                                                  沈宇锋    律师

                                                 2005 年 7月 5日

浙 江 省 台 州 市 黄 岩 区 人 民 法 院

行 政 判 决 书

（2005）黄行初字第63号

原告×××。

委托代理人童松青，浙江五联律师事务所律师。

委托代理人沈宇锋，浙江五联律师事务所律师。

被告台州市公安局路桥分局，住所地台州市路桥区洋张村河北街。

法定代表人连吉兴，局长。

委托代理人包敏，男，台州市公安局路桥分局法制科科长。

委托代理人徐文冬，女，台州市公安局路桥分局交巡警大队政工监察中队指导员。

原告×××不服台州市公安局路桥分局不予换发牌证的答复，向台州市路桥区人民法院提起行政诉讼。2005年4月15日，台州市中级人民法院将本案移送本院审理。本院于2005年4月25日受理后，于2005年4月29日向被告送达了起诉状副本审理了本案。原告王雪琴的委托代理人沈宇峰，被告台州市公安局路桥分局的委托代理人包敏、徐文冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告台州市公安局路桥分局根据原告×××的申请，于2004年10月21日作出路公非机复[2004]第001号《关于不予换发牌证的答复》（下称《答复》），认为原告的营运人力三轮车已过有效期，决定不予办理换发牌证手续。被告于2005年5月9日向本院提出了作出具体行政行为的证据、依据：《台州市公安局关于加强人力三轮车管理的通告》（下称《通告》），证明被告根据社会管理需要对城区的三轮车换发牌证，是换发牌证的依据；路桥公安局《关于城区夜间黄包车牌照发放具体办法》（下称《办法》）、《夜间营运黄包车投标须知》及承租人员登记表、原告购置车辆的牌证、原告等三十人的《行政复议决定书》，证明原告所取得的黄包车有效期是一年。

原告×××诉称，原告系台州市路桥区夜间营运人力三轮车车主，牌证齐全。2002年7月，台州市公安局发出《通告》，要求自2002年9月1日起，启用台州市区统一规范的新式黄包车号牌，符合换发规定的黄包车于8月10日至10月30日到当地公安机关换发牌证。12月6日，被告召集原告在内的夜车车主开会，其负责人表示保证置换夜车、换发牌证。此后，台州城区内A、B、C三类日车的牌证早已换发完毕，被告却迟迟不给原告在内的夜车车主换发新牌证，其行为明显属于行政不作为。原告在内的夜车车主只得于2003年10月15日向法院提起行政诉讼，要求被告依法换牌照。经过玉环县人民法院及台州市中级人民法院两级法院审理，被告的行为被确认为行政不作为，被告依法应对原告要求换发车辆牌证的申请事项履行法定职责。2004年10月21日，被告针对原告要求换发牌证的申请出具了路公非机复（2004）第001号《关于不予换发牌证的答复》，认为原告的营运人力三轮车已过有效期，故决定不予办理换发牌证手续。原告不服，申请行政复议，2005年3月28日，台州市公安局作出维持被告决定的行政复议决定，两级公安机关作出不予换发牌证的理由是认为原告的营运人力三轮车已过有效期。原告认为被告的答复并不符合事实情况，也无法律依据。早在2002年8月10日起，原告就多次向被告提出要求换发牌证的申请，两级法院的判决也认定了该事实，因此原告是在车辆牌照有效期内依法提出申请，并未超期；原告提出申请后，被告作为法定职能部门本应依法予以办理，但却对原告的申请不做任何答复，采取行政不作为的态度，拒不履行其法定职责，在被法院判决确认其行政不作为后又以原告的营运人力三轮车超过有效期为由拒不换发牌证，明明是被告行政不作为拖延时间所造成的后果，却又成为原告不能办理换领牌证的过错，其行为与事实不符。同时根据《通告》规定，“换发牌证对象，须持有公安部门发放的黄包车号牌、行驶证、操作证，经审验来历清楚，手续齐备，今年未经过置换的旧黄包车”由此看来，《通告》只是审查行驶证、操作证，但对营运期并未限制，就算原告持有的是已过营运有效期的人力三轮车向被告申请换领牌证，被告也不能以其营运期限过期为由而拒绝换发车辆行驶证及号牌。运输证是否过期应是交通行政管理部门的事情，而不是被告的管辖范围。被告的具体行政行为无法律依据。综上所述，被告作出具体行政行为与事实情况不符，无法律依据，请依法撤销被告对原告作出的《答复》。庭审中，原告对2002年12月5日购买的063黄包车，认为其原车主在12月5日前已向被告提出过申请，同时自己也在12月6日提出过申请。原告起诉时提供的主要证据有：玉环县人民法院（2003）玉行初字第51号《行政判决书》（下称玉环《判决书》），证明被告行政不作为；台州市中级人民法院（2004）台行终字第114号《行政判决书》（下称中院《判决书》），证明原告提过申请的事实及原告诉讼主体资格；被告作出的《答复》和台州市公安局台公复决字（2005）第6号《行政复议决定书》（下称《复议决定》），证明被告的具体行政行为无法律依据；台州市公安局发布的《通告》，证明被告未按照《通告》要求履行换发牌证的法定职责。开庭前原告提供的证据有：路桥区政府《关于撤销路桥区交通秩序整治方案中有关黄包车拍卖主体的决定》（下称《决定》），证明被告组织黄包车投标营运无法律依据，原告持有的黄包车的营运期限并不在被告行政管理范围内；《台州晚报》2002年6月15日报道，证明原告所持夜车属于换发牌证对象，被告应履行其换发牌证的职责；《台州晚报》2002年8月5日报道和《民主与法制》2003年10月21日报道，证明在2002年12月，被告仍未完成89辆C类日车的换发牌证工作，超过了《通告》规定的日期，被告作为行政机关在处理两类相同性质的非机动车辆换牌工作时，具有明显偏向性；4份《证明》，证明被告一直承诺原告换发牌证，并对遗失牌照的车辆盖章证明有效。庭审中原告提供的证据有：路桥城区1998年度黄包车指标拍卖公告（下称公告），证明当时招标的期限一年，实际已营运了四年，对黄包车的管理并不是过期作出处理，与本案原告所持有的车辆处理方式完全不同；日车号牌证复印件，证明没有涉及到有效期；日车营运证，证明被告对已过有效期限的车辆换发牌证，而对原告申请的车辆不予换发，是没有事实依据和法律依据的。

被告台州市公安局路桥分局辩称，原告对其所指的人力三轮车是一种租赁营运关系。原告承租的黄包车都是2001年12月非机动车管理所投标租赁的有效期为一年的车辆，到2003年已经过期。两级法院在判决书中认定被告行政不作为，应依法对申请人的申请作出答复，但到判决生效之日，申请人对其承租的人力三轮车已过租赁期，故被告在依法答复中明确写明已过有效期，决定不予办理换发牌证手续，是在遵守事实基础上作出的合法答复。即使是2002年予以换发，其有效期也应是2002年度，至2003年，有效期已过，已没有实际意义。事实上在原告2002年的承租期内，被告并未限制其上路行驶，交通部门也未限制其营运，故也不会造成任何损失。《浙江省非机动车辆管理办法》第三条明确规定：“一、各市（地）公安部门有权控制辖区内非机动车辆牌证的发放数量。”被告于1998年发放了《办法》，明确规定夜间黄包车总数量为城区控制在100辆。多年来，被告每年对夜间黄包车进行招标租赁，但总辆数没有变，都控制在100辆，原告的黄包车也是2000年投标租赁到期后于2001年12月经投标取得的。被告于2004年10月21日以已过有效期为由不予办理换发牌证手续的答复合法，请依法予以维持。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的《通告》关于在台州市区统一换发人力三轮车号牌及换发牌证的期限、程序等规定与本案相关，符合《浙江省非机动车辆管理办法》的规定，且与原告提供的《通告》一致，应予确认；被告提供的《办法》系被告实施《浙江省非机动车辆管理办法》所作出的具体操作办法，从1989年12月1日发布在当地实施至今，原告对真实性无异议，其内容符合《浙江省非机动车辆管理办法》的规定精神，与本案关联，应予确认；被告提供的《夜间营运黄包车投标须知》及承租人员登记表、原告购置车辆牌证、原告等三十人的《行政复议决定书》，仅涉及营运期限，与换发牌证无关，不予确认；原告提供的玉环《判决书》和中院《判决书》，已经发生法律效力，能够证明原、被告曾就黄包车换发牌证事项涉诉的相关事项，应予确认；原告提供的《答复》和《复议决定书》来源合法，被告无异议，能证明被告的具体行政行为存在和经过行政复议，应予确认；原告提供的《决定》，与本案换发牌证行为无关，不予确认；原告提供的《台州晚报》、《台州日报》、《民主与法制》的报道和证明，与本案换发牌证行为无直接关系，不予确认；原告提供的公告、日车号牌和日车营运证，是庭审过程中提供的证据，系无正当事由逾期提供，应视为放弃举证权利，不予确认。

经审理查明，台州市公安局为规范人力三轮车（俗称“黄包车”）管理，于2002年7月30日发布《通告》，其中规定，于8月1日至10月30日在市区对黄包车集中整治，自2002年9月1日起，启用统一规范的新式黄包车号牌，对持有公安部门发放的黄包车号牌等牌证，符合换发规定的黄包车于8月10日至10月30日由车主提出申请后到指定的地点换发新的牌证，从2003年元旦起，原告号牌予以废止。2002年9月23日、12月5日，原告通过中介机构购得证照齐全的2002年度年检的路桥夜间原号牌为001号、063号的黄包车两辆，一直营运至2002年底，未造成经济损失。此后，由于被告未予换发新的黄包车号牌，原告随同其他类似情况的黄包车车主一起，以台州市公安局路桥分局为被告提起行政诉讼，要求其履行换发黄包车号牌的法定职责，2004年6月9日，玉环县人民法院作出（2003）玉行初字第51号行政判决，被告应在判决生效之日起一个月内，对原告要求换发非机动车辆牌证的申请事项履行法定职责。台州市公安局路桥分局不服，提起上诉。2004年8月31日，台州市中级人民法院作出（2004）台行终字第114号行政判决，维持了玉环县人民法院的判决。2004年10月21日，被告根据判决，对原告作出了《答复》。原告不服，向台州市公安局申请行政复议。台州市公安局于20005年3月21日作出《复议决定》，维持被告的《答复》。为此，原告提起行政诉讼。

本院认为，被告台州市公安局路桥分局系本辖区换发非机动车辆牌证的法定机构，具有换发非机动车辆牌证的法定职责。被告根据台州市公安局《通告》和《浙江省非机动车辆管理办法》的有关规定，在台州市统一换发黄包车号牌，同时规定新号牌的启用时间，换发牌证的期限、对象、程序以及原有号牌的废止时间，这也是被告的职权范围。由于本案仅就黄包车换牌涉讼，无关黄包车营运证等事项，故原、被告关于涉及营运证的争议本案不予评判，双方就此发表的意见不予采纳。原告王雪琴购买的路桥区夜间001号、063号黄包车属于《通告》规定换发牌证的对象，原告在《通告》规定的期限内，向被告申请换发新的号牌，符合《通告》所规定的条件，被告应给予原告换发符合《通告》规定的2002年度新的牌证。被告答复不予换发牌证的行政行为违法，本应撤销，但撤销该具体行政行为将会给公共利益造成重大损失，因此不宜撤销。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：

被告台州市公安局路桥分局答复原告×××不予换发黄包车牌证的行政行为违法。

案件受理费八十元，其他诉讼费二百元，合计人民币二百八十元，由被告台州市公安局路桥分局承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起五十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院，并同时向台州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币八十元（收款单位：浙江省省级预算外资金财政专户结算分户，开户银行：台州市农业银行经济开发区支行，帐号：900101040009646，执行单位代码：030101）。预交上诉案件受理费后，及时将收据复印件送交本院。在上诉期限后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。

                                             审  判  长       郏金岳

                                             审  判  员       周敏武

                                             人民陪审员       卢芳芳

                                                 二00五年七月十二日

                                             代  书记员       缪娅薇