老旧住宅小区的建筑往往因年代久远，缺少配套的消防设施，同时，即使少部分建筑配备消防设施也常常因为维护不善也存在老化、损耗严重的情况，故老旧住宅小区火灾时有发生，消防安全管理的压力不断加大。2003年国务院颁布了《物业管理条例》，首次明确了业主采取自治自管的方式管理小区事务的权利，不受任何行政机关、居民委员会或者其他组织的干涉。但仅以物业管理企业一己之力很难做好住宅小区的消防安全管理，需要政府相关部门及时介入以理顺物业管理秩序。但业主自治与政府主导这两个物业管理原则之间不免出现冲突。本文以老旧小区消防隐患整治为视角，探寻统筹协调处理业主自治与政府主导之间关系的进路。

关键词：老旧住宅小区、消防安全、业主自治、政府主导

一、引言

 2020年8月，浙江日报《一线调查》栏目报道D大厦存在消防安全隐患问题，引起省、市、区政府、相关部门对该大厦消防安全的极大关注。由于老旧小区高层建筑消防设施缺失毁损严重、消防通道被占用堵塞等因素，其一旦发生火灾便具有疏散困难、扑救难度大等特点，已经成为威胁城市公共安全的重要安全隐患。

 上述报道中提及的D大厦，是典型的老旧小区高层建筑，包括附属裙房在内共有5幢，地上18层，地下2层，建筑面积7.9万平方米，上世纪九十年代初开工建设，九十年代末投入使用。该大厦存在较为严重的消防安全隐患，如防排烟系统瘫痪、防火门被拆除、采用不合格防火门、疏散指示标识损坏破损、室内消火栓损坏、灭火器过期等。2022年8月，区政府召开专题会议，部署落实后续工作，并成立由该区消防救援大队、属地街道等部门组建的消防安全排查整治专班，集中开展排查整治工作。

 本文笔者以D大厦消防隐患综合整治提升工作为切入点，讨论在老旧小区消防隐患整治过程中，如何统筹协调处理业主自治与政府主导之间的关系。

二、 业主自治和政府主导的概念界定和相互关系

（一）业主自治的概念界定

 业主自治由于建筑物区分所有权制度的确立和发展才成为必要。多层建筑或居住小区的共用部位和共用设施的产权由多个区分所有权人共有，但各区分所有权人的要求各异，从而容易导致各种纠纷发生。为了统一意见、便于管理，业主组成管理团体委托其他组织或者自行对小区共用部位和共用设施设备的维护、公共环境、公共秩序等事项进行自治管理，以避免公共事务无人愿管或无人可管情况的发生，保证物业合理使用，使业主有一个良好的生活居住环境。只有业主真正实现自治，物业管理活动才能真正为业主服务，体现业主的利益，从根本上实现物业管理制度的目的。各国物业管理法律制度中，业主自治都是其基本组成部分。例如，长期作为欧洲大陆法系国家居住所有权法的蓝本的《德国住宅所有权法》也在本世纪引来了大修，明确强化了区分所有权人共同体的决定能力和行为能力；法国1965年《住宅分层所有权法》以及其后1967年之行政命令都对管理团体、参事会、区分所有权人会议的运行着墨颇多，注重如何共治、如何自治，深刻体现了所有权区分所有制度中团体自治的法理精神；美国各州统一法律委员会起草的《统一区分所有物业产权法》以及各州参照制定的物业产权法中也有业主协会作为业主自治的组织形式[1]；我国《民法典》物权编中关于“业主的建筑物区分所有权”的规定以及国务院出台的《物业管理条例》等法规范，勾画了目前以业主大会为核心的业主自治机制。

（二）政府主导的概念界定

 然而，仅凭业主自治无法避免自治机构管理人员失职、集体决策失误等等内部问题，也无法解决居住小区作为一个共同体与外部复杂的城市环境之间相互牵连的外部问题。与此同时，一方面，物业管理作为直接面对人民群众生活需要和关系人民群众切身利益的民生大事，属于公共管理的一个日常重要领域；另一方面，住宅小区物业管理中涉及很多公共基础设施和公共利益事项，如城市区间道路、消防、环境保护等，需要政府相关部门的参与。综上，住宅小区物业管理领域还需要政府的监管。

 这一点，在我国物业管理相关的法规体系中早有体现。2003年施行的《物业管理条例》第五条规定，“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作”，首次确定了政府对物业管理活动的监督管理职能，该条文也一直沿用至今[2]。2022年3月1日施行的《杭州市物业管理条例》第三条“本市物业管理活动……坚持党建引领、政府主导、业主自治、多方参与、协商共建的工作格局”，亦将政府主导作为物业管理的基本原则。

（三）业主自治和政府主导的相互关系

 如前文所述，“业主自治”是在区分所有制下由业主组成的管理组织自主管理小区事务，不受任何行政机关、居民委员会或其他组织的干涉。而“政府主导”则是当“业主自治”存在一定的局限性时，政府公权力对物业管理活动的适时介入。那么“业主自治”的“自由”应当把控在何种限度内，“政府主导”在何时介入才算“适时”，如何在物业管理的过程中达到两者各适其度的平衡，这些问题的解决都需要先行理清两者的相互关系。

 一方面，“业主自治”确实可以解决大多数业主之间的、内部的、琐碎的、与公共利益无涉的问题，此时只要在政府“广泛而抽象”的监督下合法合理的进行，政府就无须加入并主导日常的物业管理工作。否则不仅有过度干涉私权行使或是越俎代庖之嫌，还会徒增行政事务管理工作的压力。

 另一方面，“业主自治”也存在诸多弊端，遇到无力解决现实问题乃至相互掣肘的情况时，“政府主导”可以在必要时纠偏。以下笔者将结合D大厦消防隐患综合整治提升工作的实务经验，梳理“政府主导”存在的必要性。

 一是业主自治权力存在滥用的可能性。权力具有扩张性，缺乏监督的权力必然被滥用，政府的公权力如此，自治权亦是如此。譬如，D大厦的消防隐患已经到了不得不整治的程度，但部分业主只图租金收益，不愿承担任何消防整改支出，使得同意使用物业专项维修资金的业主人数及专有部分面积占比始终无法达到《民法典》第二百七十八条规定的多数决要求。

 二是业主自治存在能力上的欠缺性。物业管理涵盖了小区治安、消防、市政绿化、人口普查、违章搭建整治等多项城市管理事务，仅仅依托业主自治难以实现小区治理目标。譬如，D大厦消防整治一事，涉及消防、公安、市场监管、城市管理、发展改革等多个部门，仅仅依靠业主或者业主委员会，难以实现整治目标。

 三是业主自治存在懒惰性。实践中，有的业主委员会徒有虚名，不定期召开业主大会以履行职责，业主对自己选举出的业主委员会的工作不了解、不清楚，有的业主委员会应当召开临时会议而不召集，怠于履行法定职责。譬如，D大厦消防整治一事，业主委员会不仅没能起到正面引导、积极推动的作用，反而表达不满、设置障碍。

以上情况的存在，亟需政府公权力的介入，由政府主导部分物业事宜，以维护社会秩序和公共利益。

三、在消防隐患整治过程中，出现业主自治和政府主导之间矛盾的情形

 通过对业主自治与政府主导相互关系的梳理，可知在事关公共利益、业主自治走向僵局时，往往正是政府主导发挥作用的阶段。而具体到消防隐患整治过程中，却可以发现业主自治与对其监督管理、为其“兜底”的政府公权力的介入之间存在一定程度上的法理与现实的矛盾[3]，笔者以D大厦消防整治为例进行阐述。

（一）物业服务企业、业主委员会没有能力制定消防维修方案

 《住宅专项维修资金管理办法》第二十四条规定，“专项维修资金划转业主大会管理后，发生危及房屋安全等紧急情况需要立即对住宅共用部位、共用设施设备进行维修和更新、改造的，由物业服务企业组织实施使用方案，经业主委员会审核同意后报相关主管部门备案”。《杭州市物业管理条例》第七十三条规定，共有部分出现消防设施严重损坏等紧急情况，维修方案仅需经业主委员会审核及并经所在地的街道办事处、乡镇人民政府或者受其委托的居民委员会确认。

 根据上述规定，在共有部分出现消防设施严重损坏的紧急状况下，需要物业服务企业制定消防维修方案。同时，考虑到物业服务企业是在业主委员会的监督下开展此项工作，故消防维修方案应由物业服务企业在业主委员会的监督下制定。

 然而，消防维修方案所涉及的专业性很强，排查隐患的工作量很大，物业服务企业、业主委员会很难凭借自身力量制定消防维修方案，往往需要政府部门“越俎代庖”。

 譬如，D大厦消防整治过程中，在该市消防支队的指导下，由属地街道牵头，组建了由区应急管理局、区消防救援大队、区住建局、区规资、区公安局等行政单位以及社区、物业、业委会等组成的D大厦消防隐患整治工作专班，对D大厦的高层逐幢逐层逐项开展包干清查，梳理大楼存在的单位业态和隐患类型，梳理出消防安全隐患清单并分类标注，挂图作战，最终合作制定出消防安全隐患问题清单，并形成消防维修方案。此后，属地街道会同区消防救援大队、物业、业主委员会多次召开整改方案沟通会，确定科学、合规的消防维修方案。

 然而，属地街道的做法，虽然符合消防隐患整治的实际需要，但行政机关的执法活动应坚持“法无授权不可为”，在没有法定职责的情况下，行政机关代替物业服务企业、业主委员会制定消防维修方案，虽然具有一定合理性，但缺乏合法性。

（二）业主委员会无法通过消防维修方案

 根据《住宅专项维修资金管理办法》第二十四条、《杭州市物业管理条例》第七十三条之规定，在共有部分出现消防设施严重损坏的紧急状况下，消防维修方案的制定、通过的流程是：1、物业服务企业组织实施使用方案；2、业主委员会审核同意；3、报相关主管部门备案（确认）；4、直接使用物业专项维修资金。然而，现实中即便消防维修方案已制定完成，前述程序也并不一定能够顺利实施，尤其是业主委员会并不一定能够通过消防维修方案，其理由大致如下：

1、顾虑消防维修范围过大

 由于消防本就是为了“有备无患”，所以业主对于“隐患”的认识与重视程度不同以及隐患部位是否事关其自身人身财产安全会对该业主支持维修的范围大小有很大的影响。比如D大厦消防维修方案针对的是全小区均存在隐患的区域，但部分业主或业委会成员认为只需要维修重点部位即可，其他部位的设备可以暂缓更换。

2、顾虑消防维修标准过高

 由于消防设施设备以及施工过程只有底线式的国家或地方标准，所以在维修过程中必然面临着各式各样、不同层次、不同品质的产品与工程。而D大厦消防维修方案中所使用的设备或施工标准较高，部分业主或业委会成员认为只需要采取较便宜的设备或施工标准即可。

3、顾虑消防维修花费过巨

 虽然相关法律法规规定紧急情况下可以直接应用物业专项维修资金，但是难以保证物业专项维修资金足以覆盖所需费用，一旦出现资金缺口，如何解决这一现实问题，如果要再行筹措，难免存在部分业主或业委会成员认为过于增加业主负担，或又是一个冗长而艰难的过程。

 譬如，D大厦消防整治过程中，消防维修方案制定后，业委会成员认为消防整改投入资金、精力巨大，明确表示更想将有限的物业专项维修资金和精力投入二次供水改造、道路整修等项目中，不同意将维修基金全额用于消防整改。而前述规定中，并未明确“业主委员会不同意”情形下该如何继续实施，特别是能否直接使用物业专项维修资金成为消防整治工作的最大障碍。

（三）可供使用的物业专项维修资金不足以覆盖消防维修方案支出时，能否先由财政资金垫付

 根据《住宅专项维修资金管理办法》第二十四条、《杭州市物业管理条例》第七十三条等规定，在发生消防隐患的紧急情况下可以使用物业专项维修资金。但该规定仅限于“物业专项维修资金足以覆盖消防维修方案支出”的情形。对于“物业专项维修资金不能覆盖消防维修方案支出”的情形，并无相关法律、政策予以明确。

 譬如，D大厦消防整治过程中，可用于消防整改的物业维修基金仅有80万元，远低于一千余万元的预算支出。同时，根据《民法典》第二百七十八条第（六）项之规定，筹集物业专项维修资金须经双三分之二、双四分之三的业主表决通过；但D大厦业主开展消防整治的意愿弱（经过摸底），无法顺利召开业主大会启动续筹物业维修资金程序。因此，短时间内根本无法筹集到预算所需资金。在这种情况下，能否先由财政资金垫付，以期尽快开展消防隐患整治、消除安全风险，成为推进工作的另一大障碍。

（四）由财政资金垫付的消防维修资金，如何向全体业主追索

 若小区的物业专项维修资金不足，而由财政资金先行垫付后，如何向全体业主追索亦存在法律规定不明的情形。

 《浙江省消防条例》第三十七条，“建筑区划内的共用消防设施和器材的维修、更新、改造所需经费……专项维修资金不足的，前款规定的经费由业主按照约定承担；没有约定或者约定不明确的，由业主按照房屋权属证书登记的面积占建筑物总面积的比例分摊。共用消防设施和器材严重失修，存在重大火灾隐患，经消防救援机构责令改正通知后，建设单位或者业主不进行维修、更新、改造的，由所在地县级人民政府组织或者指定有关单位代为维修、更新、改造，所需费用按照本条第一款、第二款规定执行”。根据该规定，由财政资金先行垫付的消防维修资金，应由全体业主按照约定或面积比例分摊。

 然而，该规定仅为“应然”而非“实然”，如果由财政资金先行垫付的消防维修资金，对于后续“业主不愿意承担”的情形，如何追索的程序、能否申请强制执行等等都不存在明确的法律及政策规定。这将导致行政机关参与整治物业小区消防隐患时，存在相关费用无法收回导致国有资产流失的问题。

四、老旧小区消防隐患整治中，统筹协调处理业主自治与政府主导之间关系的建议

 针对前文所述理论与实务上的种种矛盾，笔者就老旧小区消防隐患整治中可采取怎样的措施以统筹协调处理业主自治与政府主导之间的关系提出以下几点建议。

（一）明确行政机关可以参与制定消防维修方案

 既有的法律规定并未赋予属地乡镇（街道）、消防部门等行政机关参与制定消防维修方案的权限，而物业服务企业、业主委员会虽有该权限却没有能力制定方案，如此逻辑困境导致消防维修方案的制定工作出现错位。

 因此，建议通过立法明确，当共有部分出现消防设施严重损坏等紧急情况时，乡镇（街道）、消防部门等行政机关也具有制定消防维修方案的法定职责。具体可采取如下两种方式：

1、授权式。由业主委员会授权某行政机关代为制定消防维修方案。

2、赋权式。在业主委员会拒不履行消防整改义务情况下，则赋权某行政机关直接制定消防维修方案。

（二）明确业主委员会无法通过消防整治方案时的补位措施

 针对业主委员会审核不同意消防维修方案的情形，考虑到消防隐患的社会危险性，建议通过立法明确如下的补位措施：

1、业主委员会对消防整治方案不予认可的，可以在7日内向复核机构（例如：市级消防部门）提出复核申请；

2、复核机构认为该方案符合法律法规及消防安全国家标准的，则予以维持；

3、复核机构认为该方案需要调整的，则责令方案制作单位于15日内调整修订。

4、业主委员会不提出复核，也不实施消防维修方案的，由乡镇（街道）、消防部门等行政机关代为实施。

（三）明确可供使用的物业专项维修资金不足以覆盖消防整治方案支出时由财政资金先行垫付，并可以直接向业主追索

 物业小区的消防整治，不仅仅涉及业主自身利益，也涉及安全生产生活的公共利益，行政机关应积极作为，建议通过立法明确：可供使用的物业专项维修资金不足以覆盖消防整治方案支出时，由财政资金先行垫付。

同时，在财政资金先行垫付后，可采用如下的渠道向业主追索：

1、筹集物业专项维修资金后返还给垫资单位。在消防整治工程结束后，由建设部门核算每位业主应承担的物业专项维修资金，并通过小区的物业专项维修资金账户统一收集后，返还给垫资单位。如下图所示：

2、对于不肯缴纳物业专项维修资金的业主，由垫资单位、业主委员会、物业服务企业催告。

3、对于经催告后仍然拒不缴纳的业主，可以由垫资单位直接对其提起诉讼。

 老旧小区消防隐患已逐渐成为一个社会性问题，在治理过程中，要统筹协调处理业主自治与政府主导之间的关系，既要发扬民主、让小区业主充分发表意见，也要让行政机关及时介入、主动作为并依法履职、有法可依。如此，老旧小区消防隐患工作才能顺利有序推进。

参考文献

[1] 李存发.城市住宅小区业主自治问题研究[J].菏泽学院学报,2022,44(06):23-27+48.DOI:10.16393/j.cnki.37-1436/z.2022.06.006.

[2] 张筱颖. 住宅小区物业管理中政府监管问题研究[D].上海海洋大学,2020.DOI:10.27314/d.cnki.gsscu.2020.000161.

[3] 曹琪.高层建筑消防安全突出问题及对策建议探析[J].工程建设与设计,2022(22):238-240.DOI:10.13616/j.cnki.gcjsysj.2022.11.277.